Die Umsetzung der EU-Zahlungsdiensterichtlinie in Deutschland: Auf dem Weg in eine bargeldlose Zukunft? [DE][en] 

Ende 2005 startete Binnenmarkt-Kommissar Charly McCreevy eine Gesetzesinitiative, um Hürden im europäischen Zahlungsmarkt zu beseitigen. 

Nach monatelangen heftigen Debatten zwischen zwei rivalsierenden Lagern - Großbritannien und Schweden auf der einen und die Mittelmeeranrainer-Staaten Frankreich, Italien und Spanien auf der anderen Seite - wurde die Zahlungsdiensterichtlinie (PSD) schließlich im März 2007 vom Ministerrat angenommen. 

Erstere traten für lockere Vorschriften für nicht aus dem Bankensektor stammende Dienstleister, während Letztere sich für striktere Regeln besonders hinsichtlich der Gewährung von Krediten stark machten. 

Der gefundene Kompromiss verpflichtet nicht-konventionelle Anbieter, grenzenübergreifende Kredite auf 12 Monate zu beschränken, während innerhalb nationaler Grenzen keine zeitlichen Begrenzungen gelten sollen. 

Im April 2007 gab schließlich das Europaparlament seine Zustimmung zur PSD, gefolgt von der Veröffentlichung im offiziellen Amtsblatt der EU im November. Die neuen Regeln treten in Kraft, sobald alle 27 Mitgliedstaaten die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt haben. Die Frist dafür läuft bis zum 31. Oktober 2009. 

Die Verabschiedung der Zahlungsdiensterichtlinie (PSD) ist Voraussetzung für die Schaffung eines einheitlichen europäischen Zahlungsverkehrsraums und neuer paneuropäischer Zahlungsprodukte wie transnationale Kredittransfers, Lastschriftverfahren, Überweisungen und Bezahlkarten (kurz: SEPA-Produkte). 

Ein europäischer Zahlungsmarkt 

Die wichtigste Zielsetzung der PSD besteht in der Beseitigung rechtlicher und technischer Hindernisse, die der Schaffung eines einheitlichen Binnenmarkts für Zahlungsdienste bislang im Weg gestanden haben. Bisher werden bargeldlose Transaktionen in jedem Mitgliedsland noch nach sehr unterschiedlichen Regeln abgewickelt, weshalb es für Verbraucher oft schwer ist, grenzüberschreitend Waren per Lastschrift zu bezahlen.

Zudem gibt es noch keine harmonisierten Abwicklungsfristen, so dass grenzüberschreitende Zahlungen innerhalb der EU aufgrund unterschiedlicher Laufzeiten bis zu acht Tagen dauern können. 

Diese Unterschiede sind auch der Grund dafür, dass Anbieter von Zahlungsdienstleistungen kaum über Ländergrenzen hinweg konkurrieren. Die PSD soll diesen Anbietern nun EU-weit Rechtsicherheit sowie Anreize für mehr Wettbewerb bieten, so dass sie verstärkt in neue Finanzprodukte und Systeme zur Abwicklung des Zahlungsverkehrs investieren. 

Die Richtlinie sieht vor, dass jede grenzüberschreitende Zahlung in der Union fortan wie eine Inlandszahlung behandelt wird. Von der vereinfachten Abwicklung sollen sowohl die Finanzbranche als auch die Kunden profitieren.

Überweisungen ins Nachbarland innerhalb eines Tages

Durch die neue Form der SEPA-Überweisung sollen ab 2012 EU-interne Transaktionen innerhalb eines Geschäftstages möglich werden. So können beispielsweise die im europäischen Ausland studierenden Kinder davon ausgehen, dass eine Überweisung ihrer Eltern bereits am Folgetag auf ihrem ausländischen Konto eingeht (die so genannte D+1-Regel). 

Dank der PSD werden EU-Bürger künftig nur noch ein einziges Bankkonto benötigen, von dem aus sie alle Überweisungen, Lastschriften und Kartenzahlungen innerhalb des europäischen Binnenmarkts auf die gleiche Weise abwickeln können wie Inlandszahlungen. 

Auch transnationale Daueraufträge sollten zukünftig kein Problem mehr darstellen. In manchen Mitgliedstaaten war dies bisher überhaupt nicht oder nur erschwert möglich. 

In der Praxis müsste beispielsweise ein deutscher Erasmus-Student in Spanien nicht mehr an Post- oder Bankschaltern anstehen, um seine Miete oder seine KFZ-Steuer in Deutschland zu zahlen –  stattdessen könnte das seine Bank für ihn erledigen. 

Die SEPA-Lastschrift – das Ende der liebgewonnenen deutschen Lastschrift? 

Auch das in Deutschland sehr beliebte Lastschriftverfahren soll nach den neuen Regeln europaweit möglich werden. Derzeit erfolgen 43% aller Transaktionen in Deutschland per Lastschrift, während auf EU-Ebene lediglich 29% der Zahlungen auf diese Weise abgewickelt werden. Im Jahr 2006 stammten von den 15 Milliarden EU-weit getätigten Lastschriften allein 7,4 Milliarden aus Deutschland. 

Bisher werden bargeldlose Zahlungen in jedem Mitgliedsland noch nach unterschiedlichen Regeln abgewickelt. So bestehen z.B. deutliche Unterschiede zwischen dem deutschen und dem französischen Lastschriftverfahren. Dies erschwert es den Verbrauchern, grenzüberschreitend Waren mit dem von ihnen bevorzugten Verfahren zu bezahlen. 

Eine Harmonisierung der verschiedenen nationalen Verfahren soll mit der schrittweisen Einführung der EU-weit einheitlichen SEPA-Lastschrift erreicht werden. Dafür müsste wohl über kurz oder lang die liebgewonnene deutsche Lastschrift weichen, auch wenn dies der Kommissionsentwurf nicht explizit vorschreibt; im Referentenentwurf des Bundesfinanzministeriums zur Umsetzung der PSD zumindest ist von einer Ablösung noch nicht die Rede. 

Die wichtigste Änderung der SEPA-Lastschrift im Vergleich zum deutschen Verfahren: Lastschriften sollen nur noch gültig sein, wenn der Kunde dies – wie bei Kreditkartenzahlungen üblich – per Unterschrift bestätigt. Bisher sind diese auch ohne Unterschrift gültig. 

Gegen die Abschaffung des effizienten deutschen Verfahrens regte sich bei Wirtschaftsverbänden und Banken Kritik, die aufgrund der Umstellung auf das neue System mit eigenen Kontonummern, Bankleitzahlen und Formularen höhere Kosten befürchten, die sie an die Kunden weitergeben müssten. 

Versorger, Telefonfirmen, Banken und Versicherungen wären gezwungen, ihre Kunden anzuschreiben und ihnen SEPA-konforme Formulare zur Unterschrift vorzulegen. Allein die Versicherungswirtschaft rechnet mit zusätzlichen Kosten in Höhe von 4,8 Milliarden Euro.

Auf in die bargeldlose Zukunft? 

Insgesamt wird erwartet, dass durch die Harmonisierung Kartenzahlungen deutlich zunehmen werden. Hintergrund ist, dass es mit Beginn dieses Jahres theoretisch in allen EU-Mitgliedstaaten möglich sein soll, mit jeder Bankkarte an jedem Geldautomaten Geld abzuheben. 

Zudem sieht die PSD auch die Einführung von speziellen SEPA-Debit-Karten vor, die die traditionellen deutschen EC-Karten langfristig ersetzen sollen. 

Davon dürften vor allem die Sparkassen profitieren, die mit ihrem dichten Filialnetz und einem Anteil von rund 50% an allen deutschen Geldautomaten den Markt dominieren, deren Karten aber im Ausland oft nicht akzeptiert werden. 

Der Trend hin zum bargeldlosen Bezahlen soll durch die PSD weiter gefördert werden. Die Kommission stützt sich dabei auf Studien, die in der Reduzierung des Bargelds im Geldkreislauf ein enormes Sparpotential für die europäische Wirtschaft sehen. Bargeld sei aufgrund der höheren Produktionskosten teuer und zudem weniger sicher als ‚virtuelles’ Geld. 

Während die Kosten für eine Barzahlung auf 30 bis 55 Cent geschätzt werden, koste die elektronische Zahlung laut den Schätzungen der Kommission nur wenige Cent. 

Neue Anbieter von Zahlungsdiensten

Aus diesem Grund sieht die PSD vor, dass zukünftig nicht nur Banken und Sparkassen Zahlungsdienste- und karten anbieten können, sondern z. B. auch Mobilfunkanbieter oder Supermärkte. Die Kommission beabsichtigt damit, Anreize für mehr Wettbewerb und grenzüberschreitende Transaktionen zu schaffen. 

Die deutschen Kreditinstitute begrüßen diesen Trend zwar offiziell, mahnen zugleich jedoch, sicherzustellen, dass die neuen Anbieter „ausreichenden sicherheitstechnischen und aufsichtsrechtlichen Anforderungen“ unterliegen, um das Vertrauen der Verbraucher in die Branche nicht zu schädigen. 

Obwohl die meisten Mobilfunkanbieter in Deutschland bereits die technischen Voraussetzungen für Zahlungen per Handy geschaffen haben, werden die Dienste nur vereinzelt wahrgenommen. Auf breiterer Basis bietet bisher nur die Deutsche Bahn ihren Kunden diesen Service an. 

Sicher ist, dass die neuen Anbieter eine Konkurrenz für Banken und Kartenbetreiber darstellen. Dessen ungeachtet verfolgt Visa, die Nummer 2 auf dem deutschen Markt nach MasterCard, das ehrgeizige Ziel, dass bis 2015 jeder fünfte Euro per Kreditkarte bezahlt wird (das bisherige Verhältnis liegt bei 1:9). 

Versteckte Mehrkosten bei Kartenzahlungen? 

Entgegen der Ankündigung der Kommission, Transaktionen aller Art würden durch die PSD billiger, könnten auf den Verbraucher jedoch auch höhere Kosten zukommen. So schließt die Richtlinie nicht aus, dass sich der Handel bei Kartenzahlungen die an die Kartenbetreiber zu entrichtenden Gebühren vom Verbraucher zurückholt und damit die Ware oder Dienstleistung praktisch verteuert. 

Kartenbetreiber befürchten, dass damit Transparenz verloren gehen könnte und die Kunden wieder verstärkt mit Bargeld zahlen würden, obwohl die EU-Kommission ja gerade das Gegenteil erreichen will. Die Branche sieht sich doppelt getroffen, da auf dem deutschen Markt  ohnehin nur 25% der Einkäufe im Einzelhandel per Karte abgewickelt werden (zum Vergleich: In Ländern wie England, Frankreich oder Skandinavien liegt die Quote mit über 100 Transaktionen im Jahr bei rund 80%). 

Die Umsetzung in Deutschland 

Die Zahlungsdiensterichtlinie tritt erst verbindlich in Kraft, wenn sie von allen 27 EU-Mitgliedstaaten umgesetzt wurde. Die Frist hierfür endet am 30. Oktober 2009. 

In Deutschland sind das Finanz- (BMF) und das Justizministerium (BMJ) für die rechtliche Implementierung veranwortlich. Aufgrund der Komplexität der PSD ist für die Umsetzung in deutsches Recht ein Zeitraum von rund eineinhalb Jahren vorgesehen. 

Erste Referentenentwürfe – das BMF kümmert sich um die Umsetzung der aufsichtsrechtlichen Vorschriften der PSD, während das BMJ die zivilrechtlichen Teile behandelt – sind den Verbänden und den zuständigen Bundestagsausschüssen im Juni zugegangen. Im September sollen diese dann der Bundesregierung ihre Meinung zu den Entwürfen mitteilen. 

Ein Kabinettsentwurf wird für Ende September 2008 erwartet. Ende des Jahres bzw. Anfang 2009 sollen die Entwürfe in Bundestag und Bundesrat beraten und beschlossen werden. Bis Sommer 2009 soll dann der endgültige Gesetzestext vorliegen. Dieser Zeitplan deckt sich mit den Plänen der Mehrheit der anderen Mitgliedstaaten (nur Bulgarien, Großbritannien und Ungarn planen bereits eine Umsetzung bis Ende dieses Jahres).

Die Bundesrepublik sieht nach Angaben der zuständigen Ministerien eine – wie von der Kommission geforderte – „richtliniennahe Umsetzung“ vor und plant, „nur in sehr beschränktem Umfang“ von den 23 den Mitgliedstaaten zugestandenen „Optionen“, die eine Abweichung vom Prinzip der Vollharmoniserung erlauben, Gebrauch zu machen. 

Eine „zügige“, aber vor allem „einheitliche“ und „gewissenhafte“ Umsetzung ist schließlich auch das gemeinsame Hauptanliegen von Regierung und Bankenverbänden. 

Um diese einheitliche Umsetzung sicherzustellen, wurde eine von der Kommission geführte Transpositionsgruppe aus Vertretern der in den Mitgliedstaaten zuständigen Behörden gebildet. Diese Gruppe hat sich im Jahr 2008 bereits zweimal getroffen. Weitere Treffen sind für 2009 geplant. 

Die größte Herausforderung bei der Umsetzung liegt in der Angleichung zwischen den weniger und besonders weit entwickelten Mitgliedstaaten unter Berücksichtigung der verschiedenen nationalen Zahlungsgewohnheiten. Während z.B. in England schon relativ viele Bürger auf mobile Zahlungsdienstleistungen zurückgreifen, ist diese Bezahlweise in Deutschland noch relativ unterentwickelt. 

Binnenmarkt-Kommissar Charly McCreevy sieht die PSD als “entscheidenden Meilenstein hin zur Realisierung des einheitlichen Zahlungsraums (SEPA)”, durch den die Wettbewerbsfähigkeit europäischer Firmen und des Finanzsektors erheblich gesteigert würde. 

Wichtig sei nun die ”zügige, einheitliche und gewissenhafte Umsetzung“ der PSD in den Mitgliedstaaten, wenn SEPA zu dem „Weltklasse-Zahlungssystem werden soll, das Europas Bürger verdienen“, so McCreevy. 

Sein Sprecher, Oliver Drewes, brachte den Nutzen von PSD und SEPA EurActiv gegenüber so zum Ausdruck: „Es ist inakzeptabel, dass es für Europäer derzeit leichter ist, Finanzdienstleistungen in Australien zu tätigen als innerhalb der EU.“ 

Hans-Georg Fabritius, Vorstandsmitglied und bei der Deutschen Bundesbank für den Zahlungsverkehr zuständig,  lobte SEPA als „ein großes politisches Projekt“, das „in seiner Dimension annähernd mit der Euro-Einführung und der Jahrtausend-Umstellung vergleichbar“ sei. 

Der deutsche Europaabgeordnete Wolf Klinz, der für die Liberalen in den Ausschüssen für Wirtschaft und Währung sowie Binnenmarkt und Verbraucherschutz sitzt, unterstützt generell die Initiative der Kommission, „wie generell jeden Vorstoss, der die Funktionsfähigkeit des Binnenmarkts verbessert“. 

Allerdings warnt er vor einer unterschiedlichen Auslegung der Richtlinie in den Mitgliedstaaten und sieht auch die Abschaffung des deutschen Lastschriftverfahrens skeptisch, welches sich bei der Umstellung der D-Mark auf Euro bereits als sehr effektiv erwiesen habe. 

Der Bundesverband Deutscher Banken (BdB), der 220 Privatbanken vertritt und derzeit den jährlich wechselnden Vorsitz des Zentralen Kreditausschusses (ZKA), dem die fünf Spitzenverbände des Bankensektors angehören, innehat, unterstützt zwar grundsätzlich das Ziel der Realisierung eines einheitlichen Euro-Zahlungsverkehrsraums, befürchtet aber aufgrund der Regelungstiefe eine Überregulierung. 

In den Beratungen zur PSD zeigten sich die Banken besonders kritisch gegenüber dem von der Kommission vorgegebenen Ziel, Überweisungen in der Union innerhalb eines Tages abzuwickeln, was im Schnitt einem Sechstel der bisher erlaubten Zeitspanne entspräche. 

Es sei zwar technisch möglich, eine derartige Infrastruktur zur Verfügung zu stellen, jedoch sei dies mit „unverhältnismäßigen Kosten“ verbunden, die an den Verbraucher weitergegeben werden müssten. Ein derartiger Eingriff in das Leistungsangebot der Kreditwirtschaft wirke sich zudem innovationsfeindlich aus, so der BdB. 

Michaela Roth vom Deutschen Sparkassen- und Giroverband ging im Gespräch mit EurActiv vor allem auf die Konkurrenz von Seiten neuer, alternativer Zahlungsdienstleister ein. Mehr Wettbewerb sei grundsätzlich begrüßenswert, allerdings müsse der Gesetzgeber sicherstellen, dass die neuen Anbieter ausreichenden sicherheitstechnischen und aufsichtsrechtlichen Anforderungen unterlägen. 

„Nur so können Schäden vermieden und das Vertrauen der Verbraucher in den Zahlungsverkehr auch zukünftig sichergestellt werden“, so Roth. 

Zudem gibt sie zu bedenken, dass die verschiedenen neuen Regelungsansätze rund um die Kontoführung und den Zahlungsverkehr zu einem Informationsüberfluss beim Kunden führen können. 

„Hier muss sicherlich im Sinne des Kunden die Verhältnismäßigkeit der Mittel gewahrt werden“, sagte Roth. 

Anette Hauf von der Deutschen Bank  spricht sich ebenfalls gegen die Ablösung der deutschen Lastschrift zugunsten der SEPA-Lastschrift aus, da dies Probleme bei der Mandatsübertragung mit sich bringen könne. Zudem bezweifelt sie die konsistente Umsetzung der Richtlinie in allen Mitgliedstaaten. 

Der Vize-Präsident von VISA Europa, Hans-Bernhard Beykirch, sieht die PSD grundsätzlich als „Gewinn für Zahlungsdienstleister und Verbraucher“, kritisiert allerdings die Kommission dafür, dass sie durch ihre Wortwahl den Eindruck erwecke, dass ‚surcharging’ als Standard wahrgenommen würde. 

Mit 'surcharging' ist gemeint, dass es bei Kartenzahlungen Händlern grundsätzlich nicht verboten ist, sich die an die Kartenorganisation abzutretenden Gebühren durch einen Preisaufschlag vom Verbraucher zurückzuholen. 

Laut Beykirch stehe dies „diametral entgegengesetzt" zum öffentlich formulierten Ansatz der Kommission, Kartenzahlungen für die Bürger nicht zu verteuern.

Der Hauptverband des Deutschen Einzelhandels (HDE) sieht SEPA mit eher gemischten Gefühlen entgegen. Zwar äußerte Verbandschef Stefan Genth die Hoffnung, dass der europäische Zahlungsraum auch Vorteile für den Handel bringe, z.B. durch mehr Wettbewerb bei den Zahlungsdienstleistern, aber grundsätzlich überwiegten die Bedenken hinsichtlich neuer finanzieller Belastungen. 

Diese kapriziert sich vor allem auf die mögliche Abschaffung der deutschen Lastschrift als auch den Beschluss des ZKA, das im Handel beliebte Zahlungssystem Electronic Cash (Zahlung mit EC-Karte und Pin) ab Februar 2009 durch die Umstellung von Brutto- und Nettoabrechnung zu verteuern. 

Der Bundesverbraucherverband (VZBV) lobt in einer Stellungnahme   den Referentenentwurf des Bundesfinanzministerium (BMF). Es sei ihm "weitestgehend gelungen", schutzwürdige Interessen von Zahlungsdienstenutzern im Rahmen der von der Richtlinie vorgegegebenen Möglichkeiten wirksam und effektiv in nationales Recht umzusetzen". 

Der VZBV formulierte drei zentrale Forderungen an das BMF, die es bei der Umsetzung des PSD gerne berücksichtigt sähe:

1.  Zahlungsdienste mit Kreditgewährung müssen zum Schutz des Verbrauchers vor schleichender Überschuldung deutlicher eingeschränkt werden.

2. Das vorgesehene Beschwerdeverfahren muss wirkungsvoller und für den Verbraucher effektiver gestaltet werden.

3. Sicherheitsgefahren beim Umgang mit Authentifizierungsmitteln müssen bereits im Ansatz verhindert werden