Überarbeitung des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikation [DE][en][fr] 

Jahrzehntelang war der Telekommunikationssektor in den Händen nationaler Monopole.

1987 legte die Kommission ein Grünbuch über die Entwicklung eines gemeinsamen Marktes für Telekommunikationsdienstleistungen und -ausstattung vor. Es war der erste Schritt in Richtung eines stärkeren Wettbewerbs und einer stärkeren Harmonierung des Marktes für Telekommunikation. 

1998 waren die Telekommunikationsmärkte in allen Ländern der EU prinzipiell liberalisiert.

Angesichts technologischer Entwicklungen und einer zunehmenden Annäherung von Zugangs- und Kommunikationsmöglichkeiten einigten sich die Gesetzgeber der EU 2002 auf ein neues Regelwerk (siehe LinksDossier).

Dieser Rechtsrahmen war jedoch keinesfalls endgültig, sondern unterlag von Beginn an Änderungen. Der Rat für Telekommunikation vom  8. und 9. Juni 2006 bestimmte die „Künftigen Herausforderungen für den Rechtsrahmen zur elektronischen Kommunikation“ („Future challenges for the electronic communications regulatory framework“). Er setzte sich für mehr Wettbewerb, besser Zuteilung und Nutzung des Spektrums und eine reibungslose Umsetzung des Rechtsrahmens ein.

Den Angaben des Rats folgend eröffnete die Europäische Kommission am 29. Juni 2006 ein Anhörungsverfahren. Dieses endete im November 2007 mit dem Vorschlag einer Überarbeitung im November 2007.

• Europäische Regulierungsbehörde

Die Kommission beabsichtigt, eine europäische Regulierungsbehörde zu schaffen, die ihren Sitz in Brüssel hat. Sie soll in allen Regulierungsangelegenheiten auf europäischer Ebene der wichtigste Berater der Kommission sein. Das Organ soll die nationalen Regulierungsbehörden nicht ersetzen, sondern in Abstimmung mit ihnen und der Europäischen Kommission arbeiten.

Nichtsdestotrotz hat der Vorschlag scharfe Kritik erfahren. Besonders das Vorhaben, der Behörde ein Vetorecht gegenüber Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden einzuräumen, verärgerte die Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG). Deren Mitglieder sind nicht bereit, auf ihr Recht zu verzichten, in Telekommunikationsfragen das letzte Wort zu haben.

In zwei Briefen an Kommissarin Reding erklärt die ERG, dass die Regulierungsbehörden weder die Notwendigkeit einer neuen Regulierungsstelle noch eines Vetorechts der EU bei regulierenden Entscheidungen sähen. In ihrem jüngsten Schreiben an die Kommission vom 6. November 2007 bestätigte die ERG, dass sie die Schaffung eines neuen Kommissionsvetos nicht befürworte, ebenso wenig wie weitere Ebenen unnötigen Zentralismus (Euractiv vom 18. Dezember 2007).

Auch die Mitgliedstaaten brachten ihre Bedenken gegenüber dem neuen Vorschlag zum Ausdruck. „Die Delegationen stimmten den in den Kommissionsvorschlägen enthaltenen Zielen zu. Mehrere Mitgliedstaaten äußerten jedoch Bedenken, insbesondere hinsichtlich der Schaffung einer neuen Europäischen Agentur und der Ausweitung der Zuständigkeit der Kommission, was die Regulierungsbedingungen und die Frequenzverwaltung betrifft“, so die Schlussfolgerungen des Telekommunikationsrates vom 29. und 30. November 2007, der sich zum ersten Mal mit dem Kommissionsvorschlag auseinandersetzte. 

Die großen Mitgliedstaaten lehnen im Allgemeinen die Schaffung eines neuen Organs ab. Großbritannien nimmt wie gewöhnlich einen eher kritischen Ansatz gegenüber neuen öffentlichen Behörden an. Das Land ist der Meinung, diese seien kostenaufwändiger und unnötig. Frankreich und Spanien neigen dazu, die Haltungen ihrer nationalen etablierten Unternehmen – France Telecom und Telefonica – zu reflektieren. Ihrer Meinung nach bestehe keine Notwendigkeit, dass ein neues Organ sich in ihre Aktivitäten einmischen könnte.

Deutschland hat sich Kommissarin Reding vehement ablehnend gegenübergestellt, insbesondere nachdem im Februar 2007 gegen die deutsche Regierung ein Vertragsverletzungsverfahren in die Wege geleitet wurde. Dies hatte die so genannten „Regulierungsferien“ zum Inhalt, die der Deutschen Telekom auf dem deutschen Breitbandmarkt eingeräumt wurden waren. Italien nimmt eine lockerere Haltung an, besteht jedoch darauf, dass die neue Behörde von Brüssel unabhängig ist.

• Aufgabentrennung

Die Kommission schlägt vor, Regulierungsbehörden die Vollmacht zu erteilen, Telekommunikationsbetreiber, die wichtige Bereiche der Netzwerkinfrastruktur besäßen, in zwei Unternehmen aufzusplitten, die jeweils für operative Aufgaben und Netzwerkmanagement zuständig wären.

Der Vorschlag richtet sich nach dem Beispiel in Großbritannien, wo die British Telecom in BT und Open Reach aufgeteilt worden war. Er geht allerdings in Bezug auf Eigentumsentflechtung nicht so weit, wie es im Energiesektor der Fall ist.

Er ist jedoch auf erbitterten Widerstand von vielen Telekommunikationsbetreibern gestoßen (siehe EurActiv vom 17. Oktober 2007, EurActiv vom 25. Oktober 2007 und EurActiv vom 7. November 2007). Wie gemeldet wurde, musste Viviane Reding ebenfalls beträchtliche interne Gegenwehr von anderen Kommissaren überwinden, um den Vorschlag durchzuboxen (siehe  EurActiv vom 26. September 2007 ). 

Außer Großbritannien und einigen nordeuropäischen Ländern scheinen die meisten Mitgliedstaaten gegenüber dem neuen Vorschlag eher vorsichtig eingestellt zu sein. Kürzlich veröffentlichte Studien beinhalten zahlreiche Bedenken über die EU-Politik zum Zugang zu den Netzwerken etablierten Unternehmen im Allgemeinen (Euractiv vom 18. Dezember 2007).

• Management der Frenquenzen

Da digitale Rundfunkübertragung Frequenzbänder viel wirtschaftlicher handhaben als traditionelle, analoge Rundübertragungen dies tun, können große Anteile der Frequenzen, die bislang für Fernsehen und Radio genutzt wurden, erneut zugeschrieben werden.

Radio- und Fernsehbetreiber verweisen auf Störprobleme, die auftreten könnten, falls die Dienstleistungen, die sie anbieten, auf Frequenzen benachbarter öffentlicher Sender operieren müssten. Doch Reding möchte große Ausschüsse des UHF-Bands für neue Dienstleistungen, wie das mobile Internet, verwenden.

Die Kommission schlägt des Weiteren die Einführung eines Systems für den Handel mit Funkfrequenzen vor. Kritiker sagen, dies könne den EU-Regeln zu den Universaldienstverpflichtungen widersprechen.

• Märkte, die unter die Regulierung fallen

Die Kommission hat ihre Empfehlung über die relevanten Märkte überarbeitet. Elf der ehemals 18 regulierten Märkte unterliegen nicht länger der Ex-ante-Regulierung und werden somit der Ex-post-Regulierung unterliegen. In der Praxis bedeuetet dies, dass das allgemeine Wettbewerbsgesetz in diesen Märkten angewendet wird.

Die überarbeitete Liste ist eine Kommissionsentscheidung, die sofort in Kraft tritt.

Die European Competitive Telecommunications Association (ECTA), die neue Marktteilnehmer im Bereich Telekommunikation vereinigt, äußerte sich positiv über die Überarbeitung. 

Der Vorsitzende der ECTA, Innocenzo Genna, sagte, man glaube, dies sei insgesamt ein starkes Paket. Es sei ein Paket, das zu einem konkreten Wachstum der Investitionen und des Wettbewerbs im Hochgeschwindigkeits-Breitbandmarkt überall in Europa führen werde. Der vorgeschlagene Rahmen stelle die Instrumente zur Verfügung. Hierzu zählten eine funktionale Trennung und eine Erweiterung der zugänglichen Märkte, um Glasfaser einzuschließen, die die reibungslose Bereitstellung von Netzwerken der nächsten Generation sowie die Teilung der wesentlichen Kosten, die für diese Bereitstellung notwendig seien, sicherstellen sollen.

Genna fügte hinzu, die Entscheidung der Kommission sei im Hinblick auf die funktionale Tennung besonders kritisch. 17 Länder in Europa hinkten bei der Bereitstellung von Breitbandnetzen hinterher, da sie nur wenig oder gar keine Entflechtung der bestehenden Netzwerke hätten. Europa hätte heute weltweit führend im Bereich Breitband sein können, wenn Regulierer die Möglichkeit gehabt hätten, die funktionale Trennung zu nutzen, um offene Märkte zu unterstützen. Gleichmaßen könne Europa morgen hinter seinen weltweiten, wettbewerbsfähigeren Konkurrenten zurückfallen, wenn es nicht gelänge, angemessen mit Engpässen umzugehen, die den Wettbewerb der Dienstleistungen im Hochgeschwindigkeits-Breitbandsektor verhinderten. Die Zukunft der europäischen Telekommunikationsindustrie liege nun in den Händen des Rats und des Parlaments. ECTA hoffe, sie würden dem Beachtung schenken.

ETNO, der Verband der Europäischen Betreiber von Telekommunikationsnetzen, zeigte sich erfreut über die beträchtliche Senkung der Zahl der Märkte, die einer Ex-ante-Regulierung unterzogen würden. Die Zerschlagung der meisten Einzelhandelsmärkte (außer Endkundenzugangsmärkten) und einiger Großhandelsmärkte, die bereits hochgradig wettbewerbsfähig seien, sei ein positiver Schritt. ETNO bedauert besonders, dass die Empfehlung der Kommission gleichzeitig die Erweiterung der Regulierung des Großhandels für jedes neue Netz vorschlage, einschließlich neuer, schneller Zugangsnetze. Eine weitere Regulierung des Endkundenzugangsmarktes, der nicht von der Liste der Märkte entfernt wurde, sei weiterhin eine verpasste Chance, Innovationen auf den Verbrauchermärkten zu stärken.

Der ETNO lobte ebenfalls Redings Schritt, Funkfrequenzen für neue Dienste zu öffnen. Michael Bartholomew, der Leiter von ETNO, sagte, die Vorschläge zur Öffnung der Frequenzen hätten das Potential, die Entwicklung innovativer Dienste sowie drahtloser Breitband-Zugangstechnologien zu fördern. Dies führe somit zu einem Wettbewerb, der stärker auf der Infrastruktur basiere.

Bartholomew fügte jedoch hinzu, verpflichtende Aufgabentrennung berge andererseits das Risiko, zu höheren Kosten für den Zugang und zu weniger Investitionen in neue und alternative Netze zu führen. Hiermit würde der langfristige Netzwettbewerb gehemmt und die Wahl für Verbraucher eingeschränkt.

BEUC, der Europäische Verbraucherverband, sieht in dem Vorschlag der Kommission sowohl Vor- als auch Nachteile. Der Verband bedauerte die Reduzierung der Zahl bedeutender Märkte. Er äußerte seine Bedenken, dass Verbraucher in den Ländern, die keine starken Regulierungsbehörden hätten, nicht in angemessener Form geschützt sein würden.

Zudem kritisierte der Verbraucherverband die Tatsache, dass Textnachrichten nicht in den neuen Vorschlag aufgenommen worden seien und dass die Kommission kein strengeres ‚Opt-in’-System vorgeschlagen habe, um gegen Spams vorzugehen.

Jim Murray, der Vorsitzende von BEUC, sagte, BEUC begrüße die Vorschläge, um Verbraucherrechte im Telekommunikationssektor zu stärken. Das Gesamtziel des Pakets sollte sein, für alle Verbraucher einen sicheren, erschwinglichen und fairen Zugang zu allen Telekommunikationsdiensten sicherzustellen. BEUC forderte die Mitgliedstaaten und das Europäische Parlament auf, zusätzliche Maßnahmen zu ergreifen, um gegen Spams vorzugehen und einen breiteren Geltungsbereich der Universaldienstbestimmung zu gewährleisten.

Die deutsche Europaabgeordnete und Vorsitzende des Industrieausschusses des Europäischen Parlaments, Angelika Niebler (EVP-ED), warnte die Kommission, sie solle jegliche Erweiterung ihrer Befugnisse ‚proportional’ halten: „Die Kommission will deutlich mehr Einfluss nehmen im Zusammenspiel mit den Mitgliedstaaten und den nationalen Regulierungsbehörden. Um die Zusammenarbeit der Regulierungsbehörden stärker zu institutionalisieren, soll daher eine europäische Regulierungsbehörde für Telekommunikation geschaffen werden.“ Die CSU-Europaabgeordnete wies darauf hin, dass viele Detailfragen noch einer Klärung bedürften, vor allem die Pläne der Kommission, die eigenen Befugnisse schrittweise zu erweitern.

Niebler fügte hinzu: „Telekommunikationsunternehmen und Verbraucher haben gute Erfahrungen mit dem bestehenden Rechtsrahmen gemacht. Das alte Gesetzespaket aus dem Jahr 2002 hat die Erwartungen durchaus erfüllt, so dass es nur weniger Anpassungen bedarf.“

Der britische, konservative Europaabgeordnete, Malcolm Harbour, sagte, die europäischen Kommunikationsregelungen seien ein großer  Erfolg für den Binnenmarkt gewesen und hätten besonders Investitionen sowie eine Bandbreite an neuen Diensten für Verbraucher und Unternehmen stark gefördert. Dieses Paket gründe auf diesem Erfolg und setze sich mit einer Reihe von Bereichen auseinander, in denen man Maßnahmen gefordert habe. Die Kommission habe sich jedoch in große Ideen verrannt, eine neue Behörde zu errichten, anstatt es den lokalen Regulierungsbehörden zu überlassen, mit ihrer Arbeit voranzuschreiten. Man müsse aber diese Änderungen, die dem Verbraucher und dem Wettbewerb dienten, vorantreiben.

Die deutsche Europaabgeordnete und Vize-Vorsitzende des Kulturausschusses des Parlaments, Helga Trüpel (Grüne), sagte, die Kommissionsvorschläge seien zu stark marktorientiert und riskierten, die derzeitige Balance zwischen den öffentlichen und den privaten Rundfunkanstalten zu untergraben. Man erlebe eine grundlegende Umstrukturierung in der Art, wie man kommuniziere und welche Medien man nutze. Bei der Anpassung der Telekommunikationsregelungen der EU müsse man sicherstellen, dass die derzeitige kulturelle und mediale Vielfalt nicht untergraben werde. Es sei in dieser Hinsicht entscheidend, zu gewährleisten, dass alle Bürger Zugang zu erschwinglichen Breitbandnetzen hätten. Zudem sei es wichtig, sicherzustellen, dass öffentliche Rundfunkanstalten weiterhin in der neuen Umgebung Erfolg hätten.

Roberto Viola, der Vorsitzende der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen (ERG) im Jahr 2007, sagte während einer Pressekonferenz in Brüssel, die Kommission habe einige Schritte in Richtung der Position der ERG gemacht. Man wolle jedoch, dass die Unabhängigkeit der neuen Behörde eindeutig in einem europäischen System reflektiert werde. Dies sei bisher nicht der Fall.