Liberalisierung der Postdienste [DE][en][fr] 

Der Postsektor ist wirtschaftlich gesehen von größter Bedeutung und wirkt sich auch auf andere Sektoren aus. Er erwirtschaftet jährlich ungefähr ein Prozent des Bruttoinlandsprodukts der EU und beschäftigt etwa 1,7 Millionen Arbeitnehmer.

Die ersten Initiativen zur Liberalisierung des Postsektors, wurden bereits in den frühen 1990er Jahren im Rahmen der Bemühungen um einen Binnenmarkt eingeleitet. Das Ziel war:

• Nationale Monopole für den Wettbewerb zu öffnen, um die Postdienste günstiger, schneller, effizienter und innovativer zu gestalten – ähnlich wie es in den Telekommunikations- und Energiesektoren der Fall gewesen ist;
• Die Leistungen in den Mitgliedstaaten zu harmonisieren;
• Die Qualität der grenzüberschreitenden Dienste zu verbessern;
• Eine Antwort zu liefern auf die Zunahme an elektronischen Alternativen zur Post. Ursprünglich wurde befürchtet, dass die neue Elektronik zu einem Rückgang des Postaufkommens führen könnte, jedoch ist der Umfang der Postsendungen seit 2002 stabil.

Die erste Richtlinie über Postdienste wurde 1997 verabschiedet (97/67/EG ). 2002 folgte eine zweite Richtlinie (2002/39/EG ). Diese beiden Richtlinien haben dazu geführt, dass eine Reihe von Postdiensten für den Wettbewerb geöffnet wurden, unter anderem die Auslieferung von Paketen und Expressdienste, jedoch wurde bei den Briefen unter 50 Gramm keine Wettbewerbsöffnung erreicht. 

Etablierte Betreiber durften weiterhin diesen „reservierten Bereich“, der insgesamt über 70% des gesamten Postaufkommens darstellt und ungefähr 60% der Einnahmen des Sektors erwirtschaftet, abschirmen und sich „Betreiber der universellen Postdienste“ nennen.

Am 18. Oktober 2006 bestätigte Binnenmarktkommissar Charlie McCreevy im  Vorschlag für eine dritte Richtlinie über Postdienste die Absicht der Kommission, alle bestehenden Hindernisse für einen gemeinsamen Postmarkt abzubauen und die reservierten Bereiche bis 2009 abzuschaffen – ein Datum, das bereits in früheren Richtlinien genannt wurde.

• Vollständige Liberalisierung bis 2009, 2011 oder 2013?:

Während das Ziel, die Postdienste zu liberalisieren, allgemein Zustimmung fand, war das Tempo der Liberalisierung für einige Staaten fragwürdig. 

Kommissar Charly McCreevy hatte ursprünglich darauf bestanden, dass 2009 die endgültige Frist für alle Mitgliedstaaten sein soll, um ihre Märkte zu öffnen. Er wurde von der so genannten „nordischen Gruppe“ oder „Gruppe der Vorläufer“ unterstützt, zu der Schweden, Finnland und Großbritannien gehörten und in denen die Postmärkte bereits vollständig liberalisiert sind, sowie Deutschland und die Niederlande, wo die Marktöffnung voraussichtlich 2008 abgeschlossen sein wird. Diese Länder waren der Meinung, der Prozess habe bereits zu lange angedauert. Sie wollten für ihre Betreiber die Möglichkeit eröffnen, auf allen Postmärkten der EU ihre Dienste anzubieten.

Staaten wie Frankreich, Italien, Spanien, Griechenland, Belgien, Ungarn und Polen (die so genannte „südliche Gruppe“) befürchteten jedoch, dass eine schnelle Liberalisierung die öffentlichen Betreiber vernichten könnte und zu einer Minderung der Qualität der Dienstleistungen und einem umfassenden Abbau von Arbeitsplätzen führen könnte.

In einem abschließenden Kompromisstext einigten sich die Europaabgeordneten und die Mitgliedstaaten darauf, die vollständige Liberalisierung für alle Länder bis zum 1. Januar 2011 oder sogar bis 2013 aufzuschieben. Das gilt für folgende Fälle:

• neue Mitgliedstaaten;  
• Länder mit einer „besonders schwierigen Topografie oder vielen Inseln“, wie Griechenland, und;  
• Länder „mit einer geringen Bevölkerungszahl und einer begrenzten geografischen Größe“, wie Luxemburg. 

Um Wettbewerbsverzerrungen zu vermeiden, einigten sich das Parlament und der Rat auch auf die Einführug einer „Gegenseitigkeitsklausel”, die es den Postanbietern untersagt, in Märkte einzudringen, die bereits vollständig geöffnet sind, wenn sie selbst in Ländern mit reserviertem Bereich ansässig sind (EurActiv vom 18. Juni 2007).

• Die Universaldienstverpflichtung:

Die Universaldienstverpflichtung garantiert allen Bürgern mindestens eine Zustellung und Abholung von Briefsendungen an fünf Tagen pro Woche. Universaldienstbetreiber befürchten, dass eine vollständige Liberalisierung der Märkte es unmöglich machen würde, diese Dienste aufrechtzuerhalten.

Die Aufrechterhaltung einer solchen Dienstleistung für die Verbraucher – unabhängig von ihrem Wohnort, sei es eine Großstadt, die Berge oder eine kleine Insel – ist teuer und bisher waren es die „reservierten Bereiche“, die es den etablierten Betreibern ermöglicht haben, diesen Dienst aufrechtzuerhalten. 

Tatsächlich haben die reservierten Bereiche ihnen ermöglicht, ein gewinnbringendes Monopol für Briefe unter 50 Gramm aufrechtzuerhalten und die Einbußen in den kostenintensiven Dienstleistungen durch die kostengünstigen Dienstleistungen aufzuwiegen.

Sobald dieses Monopol abgeschafft wurde, so befürchten die Betreiber, dass neue Marktteilnehmer sich die Kontrolle über die einträglichsten Bereiche sichern werden – wie zum Beispiel Business-zu-Business-Dienste in Städten – während die abgelegener wohnenden Verbraucher vernachlässigt würden. Dies würde dazu führen, dass die etablierten Betreiber nicht länger die Mittel hätten, um die weniger einträglichen Verbraucher zu bedienen.

Die endgültige Richtlinie bestimmt jedoch eine Reihe flankierender Maßnahmen, die die Staaten nutzen können, um sicherzustellen, dass die Universaldienste auch in einem liberalisierten Markt finanziell lohnend bleiben.

Zu diesen Maßnahmen könnten finanzielle Hilfen, wie direkte staatliche Subventionen, Quersubventionierungen von gewinnbringenden Diensten zu Verlustgeschäften oder die Schaffung eines Entschädigungsfonds durch die Einfürhung von Gebühren für neue Marktteilnehmer oder Kunden.

• Flexible Finanzierung der Universaldienstverpflichtung:

Die neue Richtlinie würde es den Regierungen ermöglichen, die Kosten der Bereitstellung von Universaldiensten in der Form zu finanzieren, die ihrer individuellen Situationen am ehesten gerecht wird, sofern es dadurch nicht zu Wettbewerbsverzerrungen kommt. Die Kommission ermöglicht auch den Einsatz staatlicher Beihilfen.

Die etablierten Betreiber zweifeln jedoch an dieser Lösung, da die nationalen Haushalte generell unter Druck stehen. Sie befürworten stattdessen eine Lösung, wo die Wettbewerber (neue Marktteilnehmer) Gebühren zahlen müssten, um Zugang zum Markt und der Infrastruktur zu erhalten. Ein solcher Entschädigungsfonds wird von privaten Unternehmen nicht begrüßt.

Einer Forderung des Parlaments folgend schließt die Richtlinie eine Ergänzung ein, welche die Kommission verpflichtet, detailliertere Angaben zu machen, wie die Nettokosten für Universaldienste zu kalkulieren sind. Damit sollen eine Rechtssicherheit und gleiche Bedingungen für alle Betreiber geschaffen werden sowie ein Missbrauch des Wettbewerbsrechts verhindert werden.

Für weitere Informationen über die verschiedenen Finanzierungsmöglichkeiten, siehe unser LinksDossier über Finanzierung der Universaldienste für Postlieferung.

• Garantierte Sozialstandards oder gleiche Wettbewerbsbedingungen schaffen:

Die Europaabgeordneten betonten die Tatsache, dass der wachsende Wettbewerb die Beschäftigungsqualität weiter nach unten absenken und das Risiko von Sozialdumping erhöhen könnte, indem billige Arbeitskräfte ausgebeutet würden. Daher forderten sie, dass grundlegende Arbeitsbedingungen, die in einem Mitgliedstaat zutreffend sind, wie Mindestlöhne und das Streikrecht, nicht von der Richtlinie betroffen sein sollen - eine Forderung, die vom Rat aufgegriffen wurde.

Die Klausel sollte ursprünglich verhindern, dass der Wettbewerb allein auf Grundlage von Gehaltssenkungen stattfindet. Jedoch kommen in Ländern, in denen die Liberalisierung vorangeschritten ist, wie beispielsweise Deutschland, bereits Bedenken auf, dass ein Minimum an Sozialstandards genutzt werden könnte, um etablierte Betreiber vor Wettbewerb abzuschirmen (EurActiv vom 1. Februar 2008).

Der Europaabgeordnete Markus Ferber (EVP-ED), der Berichterstatter des Parlaments, begrüßte den Kompromiss zwischen dem Parlament und dem Rat zur Liberalisierung der Postmärkte. Ferber erklärte, dass man mit dem zweitstufigen Ansatz „die Interessen aller Mitgliedstaaten an Bord“ habe. Demgegenüber werde die Gegenseitigkeitsklausel dazu beitragen, eine Situation zu vermeiden, in der geschützte „Monopolisten anderswo in freier Wildbahn Mitbewerber kannibalisieren.“ (Um das vollständige Interview zu lesen, klicken Sie bitte  hier .)

Francis Mary, Direktor im Brüsseler Büro von Frankreichs La Poste, begrüßte besonders die Aufnahme von sozialpolitischen Bestimmungen in die Richtlinie. Der endgültige Text „ist im Vergleich mit dem ursprünglichen Kommissionsvorschlag ein sehr positiver Kompromiss“. „Zuvor hatte man immer noch darüber geredet, den Umfang der Universaldienstverpflichtung zu verringern oder keine Mittel zur Finanzierung selbiger einzuführen. […] Diese Risiken wurden im derzeitigen Text verworfen“.

Poczta Polska, das polnische Postunternehmen, warnte davor, dass die Abschaffung der „reservierten Bereiche“ der Qualität der Dienstleistungen im Hinblick auf die Dauer und Regelmäßigkeit der Zustellung und die regelmäßige Leerung der Briefkästen sowie die Öffnungszeiten von Postämtern schaden könnte.

Die Vizepräsidentin der schwedischen Posten AB Bergstedt Sten sagte, dass die letzten 13 Jahre gezeigt hätten, dass es trotz des großen schwedischen Staatsgebietes und der weit verstreuten Bevölkerung problemlos möglich gewesen sei, der Verpflichtung zur Sicherstellung der Universaldienste auch ohne zusätzliche Finanzierungsmechanismen nachzukommen.

Jukka Alho, Präsident der finnischen Post, betonte, dass bereits seit Jahren aufgrund technischer Neuerungen Umstrukturierungsmaßnahmen durchgeführt würden, die in den Abbau von Arbeitsplätzen im Postsektor mündeten. Nur durch eine flexible Liberalisierung könnten nachhaltige Arbeitsplätze geschaffen werden, so Alho.

Adam Crozier, der Geschäftsführer der britischen Royal Mail sagte, dass er zwar ursprünglich der Liberalisierung des britischen Postmarktes kritisch gegenüber gestanden haben, mittlerweile aber der Auffassung sei, dass Wettbewerb sowohl für das Unternehmen als auch für die Kunden vorteilhaft sei. Royal Mail habe sich innerhalb von drei Jahren von einem Verlustgeschäft zu einem profitablen Unternehmen gewandelt und trotz des Wegfalls von 55.000 Arbeitsplätzen seien die Angestellten von Royal Mail nun zufriedener, besser bezahlt und würden zudem effizienter arbeiten, so Crozier. Das britische Staatsunternehmen will, dass Wettbewerber fähig sind, zwischen dem Aufbau alternativer Netzwerke und dem Zugang zu bestehenden auf nichtdiskriminierender Basis zu wählen, zu einem Preis, der von den Kosten abhängt. Dies müsse in eine neue Richtlinie über Postdienstleistungen eingebettet werden, so das Unternehmen.

Die öffentlichen Postbetreiber aus Schweden, Norwegen, Island, Finnland und Dänemark sind der Auffassung, dass der Zugang neuer Marktteilnehmer nicht Bestandteil einer neuen Gesetzgebung zu den europäischen Postdiensten sein sollte. Somit würde lediglich ein teilweiser und nach formellen Kriterien gewährter Zugang erreicht werden, ohne dass die Gesetze des Marktes eine Rolle spielten und die Notwendigkeit eines ausgewogenen Wettbewerbs vom Einwurf eines Briefes bis zur Auslieferung beachtet werden würde. Nur mit einem Wettbewerb, der sich auf alle Elemente der Postdienste ausstrecken kann, könne die Dynamik und Funktionsfähigkeit der Universaldienste gewährleistet werden. 

Der Chef der Deutschen Post, Klaus Zumwinkel, sagte, die Bestimmungen über die Universaldienste seien die eigentliche Schwachstelle des neuen Kommissionsvorschlags, da sie durch die damit verbundenen Anforderungen dafür sorgen könnten, dass die Idee der Liberalisierung der Postmärkte nicht in die Praxis umgesetzt werden könnte.

UNI Europa Postal, die die europäischen Gewerkschaften des Postsektors vertritt, fügte hinzu, dass eine weitere Liberalisierung die Arbeitsplatzsituation im Postsektor weiter verschlechtern würde und es schwierig sei, der vollständigen Öffnung der Postmärkte einen positiven sozialen Aspekt abzugewinnen. 

Die Free & Fair Post Initiative (FFPI), die Kunden und Konkurrenten der öffentlichen Postbetreiber vertritt, stimmte zu, dass die Richtlinie Auswahl und Qualität der Dienste für Nutzer und Verbraucher verbessern werde. Sie werde ebenfalls Innovationen und die Dynamik des Sektors stärken. Philippe Bodson, Präsident der FFPI, warnte jedoch vor protektionistischen Handlungen im Hintergrund. Er sagte, die heutige Abstimmung sei Geschichte, aber es sei nicht das Ende des Prozesses. Der Erfolg der Postliberalisierung werde davon abhängen, wie die einzelnen Mitgliedstaaten die Richtlinie umsetzten. Es müssten protektionistischen Handlungen verhindert werden, die den Eintritt neuer Marktteilnehmer in den Markt gefährden könnten. Die FFPI fügte hinzu, sie werde ihre Arbeit fortsetzen, um mögliche Fälle ausfindig zu machen, in denen die Marktöffnung nur verzögert oder nur teilweise voranschreite, und in denen regulierende Bestimmungen, die von den Mitgliedstaaten festgelegt wurden, enorme Hindernisse darstellen könnten.

European Postal Users Group (PUG), eine Vereinigung von Europas wichtigsten Nutzern von Postdiensten, sagte, die Verbraucher würden im Hinblick auf Auswahl und Preis von der Richtlinie profitieren. Der UNI-Vorsitzende Per Mortensen fügte hinzu, die Herausforderung für die 27 EU-Mitgliedstaaten sei, sicherzustellen, dass sie den Rechtsrahmen erfolgreich an die lokalen Gegebenheiten anpassten, und zwar auf eine Weise, die wirklich den Postdienstnutzern zu Gute komme, womit sie gleichzeitig die Zukunft der Post sicherten. Daher werde PUG die Übertragung der Richtlinie in nationales Recht genau verfolgen.