EU-Regierungskonferenz 2003-2004[en][fr] 

Die EU-Gründungsverträge können nur mit der Zustimmung aller Mitgliedstaaten geändert werden. Änderungen werden auf so genannten Regierungskonferenzen (IGC) beschlossen. Während der Regierungskonferenzen finden Verhandlungen zwischen den Mitgliedstaaten statt, die zum Ziel haben, die Verträge zu ändern oder zu ergänzen. In der Geschichte der Europäischen Gemeinschaften und der EU sind fünf Konferenzen dieser Art zur Änderung der Gründungsverträge abgehalten worden, um den europäischen Integrationsprozess zu vertiefen.  Die letzten Regierungskonferenzen etablierten den Europäischen Binnenmarkt sowie die Wirtschafts- und Währungsunion.

Die sechste Regierungskonferenz, die im Oktober 2003 begann, war die erste, der ein Konvent vorausging. Der Europäische Konvent vereinte gewählte Vertreter und Beamte der 15 Mitgliedstaaten, 13 Kandidatenländer und EU-Institutionen sowie Vertreter von Nichtregierungs- und akademischen Organisationen, Industrieverbänden und Gewerkschaften. Nach 16 Monaten nahm der Konvent einen Entwurf für einen Verfassungsvertrag der EU an, der als Ausgangspunkt der Regierungskonferenz diente.

Die jüngste Regierungskonferenz war von führenden Politikern einberufen worden, um die Verträge von Amsterdam und Nizza zu ändern, die die Union nicht ausreichend auf die Erweiterung um zehn und mehr Länder vorbereiteten.

Im Dezember 2000 nahm der Europäische Rat in Nizza einen neuen Vertrag an, der den Vertrag von Amsterdam änderte. Trotz der Einführung einiger wichtiger Änderungen hinsichtlich der Zusammensetzung der Kommission, der Sitzeverteilung im Europäischen Parlament, der Gewichtung der Stimmen im Rat und der Ausweitung von Mehrheitsabstimmungen, vermochte es auch der Vertrag von Nizza nicht, eine ausreichende Grundlage für eine erweiterte EU zu schaffen.

Die zwischenstaatliche (oder 'intergouvernmentale') Methode - d.h. Verhandlungen zwischen den nationalen Regierungen hinter geschlossenen Türen - erreichte in Nizza ihre Grenzen. Die EU schien sich immer weiter von ihren Bürgern zu entfernen, und der Entscheidungsfindungsprozess schien in den Händen nicht-gewählter Bürokraten, anstatt gewählter Vertreter, zu liegen. Dieses erkennend, beschlossen führende Politiker, einen Konvent einzuberufen, um einen Rahmen für eine breite und offene Debatte über die Zukunft Europas zu schaffen. Die Aufgabe des Konvents bestand darin, eine neue institutionelle Architektur der EU auszuarbeiten und die nötigen Vorbereitungen für die nächste Regierungskonferenz zu treffen.

Die erklärten Ziele der EU-Vertragsänderung, die während der Regierungskonferenz beschlossen werden sollten:

• eine größere Bürgernähe der EU
• Verstärkung des demokratischen Charakters der EU
• eine größere Entscheidungsfähigkeit der EU, insbesondere nach der Erweiterung
• größere Handlungsfähigkeit und Einheit der EU in außenpolitischen Angelegenheiten
• die Fähigkeit, den Herausforderungen von Globalisierung und Interdependenz wirksam zu begegnen 

Der Europäische Rat von Saloniki entschied am 20. Juni 2003, dass der Entwurf für einen Verfassungsvertrag eine gute Grundlage für die Regierungskonferenz bilden würde. Die EU-Staats- und Regierungschefs baten den italienischen Ratsvorsitz, die Regierungskonferenz im Oktober 2003 einzuberufen. Die Konferenz sollte ihre Arbeit sobald wie möglich abschließen und sich rechtzeitig auf den Verfassungsvertrag einigen, um europäischen Bürgern vor den Wahlen zum Europäischen Parlament im Juni 2004 die Möglichkeit zu geben, sich mit ihm vertraut zu machen. Die Staats- und Regierungschefs entschieden, dass der Verfassungsvertrag so bald wie möglich nach dem 1.Mai 2004, dem Datum der Erweiterung, von den Mitgliedstaaten der erweiterten Union unterzeichnet werden solle.

Die Regierungskonferenz stand unter der Leitung der Staats- oder Regierungschefs. Sie wurden von den Mitgliedern des Rates für allgemeine Angelegenheiten unterstützt. Ein Vertreter der Kommission nahm an der Regierungskonferenz teil. Die 10 Beitrittsländer nahmen ebenfalls in vollem Umfang und gleichberechtigt an der Regierungskonferenz teil. Das Europäische Parlament wurde in die Arbeit der Regierungskonferenz einbezogen. Die drei Bewerberländer - Bulgarien und Rumänien, mit denen Beitrittsverhandlungen stattfinden, und die Türkei - nahmen an allen Sitzungen der Konferenz als Beobachter teil.

Mehrere strittige Fragen mussten von der Regierungskonferenz gelöst werden:

• Die kleineren Länder befürchteten, dass der Vertragsentwurf größere Länder begünstigen würde. Sie sprachen sich vor allem gegen die Ersetzung des alle sechs Monate rotierenden Ratsvorsitzes durch einen permanenten Präsidenten des Europäischen Rates aus. Sie erhoben auch Einspruch gegen Vorschläge, nach denen nur 15 Mitglieder Abstimmungsrechte in einer 'rationalisierten' Europäischen Kommission haben würden.
• Eine neue Abstimmungsformel im Rat, die vorsah, dass die qualifizierte Mehrheit aus einer Mehrheit von Ländern, die mindestens 60 Prozent der EU-Bevölkerung darstellen, besteht, würde den drei größten Ländern die Möglichkeit geben,  Entscheidungen zu blockieren, die von den anderen 22 Mitgliedstaaten unterstützt werden. Dies hätte die Fähigkeit der kleineren Länder, ihre Interessen zu verteidigen, beträchtlich beeinträchtigt. Während des Konvents argumentierten 16 Länder, einschließlich Spaniens und Großbritanniens, dass an der bestehenden Formel der qualifizierten Mehrheit festgehalten werden sollte.
• Einige Mitgliedstaaten unterstützten die Ausdehnung der qualifizierten Mehrheit auf die Gebiete von Besteuerung, Einwanderung, Außenpolitik und Kultur. Unter dem Druck der großen Mitgliedstaaten beschloss der Konvent indessen, am Vetorecht auf diesen Gebieten festzuhalten.  

Die Verabschiedung des endgültigen Textes der Verfassung von allen 25 Regierungschefs war für Mitte Dezember 2003 vorgesehen, um die Übersetzung des Textes in die 20 offziellen Sprachen und seine Unterzeichnung in Rom bis Mai 2004 zu ermöglichen. Dies hätte Wählern ausreichend Zeit gegegeben, sich vor den Europawahlen ein klareres Bild über die zukünftige Gestaltung Europas zu bilden. Das Inkrafttreten der Verfassung war für das Jahr 2005 vorgesehen.

Scheitern der Regierungskonferenz vom 12. bis 13.Dezember 2003

Obwohl es der Regierungskonferenz nicht gelang, die Verhandlungen über die EU-Verfassung abzuschließen, war sie nicht gänzlich erfolglos. EU-Regierungschefs einigten sich auf die Zusammensetzung der Kommission. Die Einigung bestand darin, an dem Prinizip, dass jedem Land ein Kommissionsmitglied zusteht, festzuhalten sowie die Mindestzahl von Sitzen im Europäischen Parlament auf fünf zu erhöhen (siehe auch EurActiv, 11. Dezember 2003). Außerdem waren sie sich darin einig, Diskussionen über Fragen, zu denen es bereits eine Einigung in gegeben hatte, nicht wieder zu eröffnen.

Zwei Fragen blieben ungelöst. Dies veranlasste die EU-Regierungschefs zur Ankündigung, dass der EU-Gipfel unter dem Vorsitz Italiens nicht abgeschlossen werden könne. Einer der Streitpunkte war die Ausdehnung qualifizierter Mehrheitsabstimmungen (QM) auf Entscheidungen in Bereichen wie etwa der Sozial- und Steuerpolitik.

Die andere Ursache der Meinungsverschiedenheit betraf die Definition von QM, da Polen und Spanien nicht bereit waren, die Stimmengewichtung des Nizza-Vertrages aufzugeben, trotz eines vom italienischen Premierminister Berlusconi in letzter Minute vorgelegten Kompromissvorschlages, sie bis 2014 beizubehalten.

Nach dem Scheitern des EU-Gipfels war man davon ausgegangen, dass Länder, die zu weiterer Integration bereit sind, neue Wege suchen würden. Dies hätte die Wahrscheinlichkeit eines "Europas der zwei Geschwindigkeiten" vergrößert. Die Ankündigung Deutschlands und Frankreichs, sie hätten die Absicht, eine engere Zusammenarbeit zwischen gleichgesinnten Ländern zu etablieren, ließ nicht lange auf sich warten.

EU-Leiter setzen ihren 'politischen Willen' beim Europäischen Rat vom 25.-26. März 2004 für die Fortsetzung der Regierungskonferenz ein

Am 25.März kamen EU-Politiker zu einer abendlichen Diskussion über die Zukunft der Regierungskonferenz zusammen. Unter Berücksichtigung des Fortschrittsbericht des irischen Ratsvorsitzes beschlossen sie, 'ihren Einsatz für eine Einigung über den Verfassungsvertrag zu bekräftigen'. Formale Verhandlungen der Regierungskonferenz sollten vom Europäischen Rat am 17.-18.Juni 2004 wieder aufgenommen werden, um eine Einigung über den Verfassungsvertrag zu erzielen.

Die Regierungskonferenz wurde vom Europäischen Rat auf seinen Sitzungen vom 17. bis 18.Juni 2004 mit einer Einigung über den Verfassungsvertrag abgeschlossen.

Am späten Abend des 18.Juni gelang es den EU-Chefs einen Verfassungskompromiss zu finden (siehe auch  EurActiv 21 Juni 2004 ).

"C'est un bon texte pour l'Europe, c'est un bon texte pour les Européens [Dies ist ein guter Text für Europa, ein guter Text für Europäer]," erklärte Valéry Giscard d'Estaing, Vorsitzender des Konvents, am 21.Juni auf einer Pressekonferenz, an der auch der Vize-Vorsitzende Jean-Luc Dehaene teilnahm. Giscard d'Estaing begrüßte die Annahme der Verfassung. Beide betonten, dass mehr als 90 Prozent des Konvententwurfs übernommen worden war. Dehaene unterstrich auch die Bedeutung der 'Konvents-Methode', die "etwas Neues in Europäische Angelegenheiten einführte".

In einer Pressemitteilung von UNICE, der EU-weiten Dachorganisation von Arbeitgebern, heisst es, der Verfassungsvertrag sei eine gute Grundlage, die Wettbewerbsfähigkeit der EU zu stärken, die Wirtschaft der EU zu verbessern, das Potenzial der Währungsunion besser auszuschöpfen und die Rolle der EU als globale Wirtschaftsmacht zu stärken.

UEAPME, der die Interessen kleiner und mittelständischer Betriebe vertritt, bedauerte es, dass es dem Europäischen Rat nicht gelang, qualifizierte Mehrheitsabstimmungen auf die Steuerpolitik auszuweiten. "Es gibt nun einen Rahmen, der gewährleistet, dass Entscheidungsfindungsprozesse in einer erweiterten Union auch langfristig funktionieren können. Nichtsdestotrotz ist die Einstimmigkeitsregel bei Abstimmungen über Steuermaßnahmen ein Hindernis für die Vollendung des Binnenmarkts", so Hans-Werner Müller, Generalsekretär von UEAPME.

ETUC, der Europäische Gewerkschaftsbund, bedauerte, dass "die Einigung die Ambitionen gegenüber dem Entwurf des Europäischen Konvents reduziert". In einer Pressemitteilung heisst es, dass der Verfassungsvertrag, trotz der Tatsache, dass er einen großen Fortschritt im Vergleich zum Nizza-Vertrag darstellt, lediglich die "zweitbeste Lösung" ist.

Die EU Civil Society Contact Group, die aus Nichtregierungsorganisationen aus sechs verschiedenen Bereichen besteht (Umwelt, Soziales, Frauen, Entwicklungshilfe, Menschenrechte und Kultur), begrüßte die Arbeitsweise des Konvents, der Organisationen der Zivilgesellschaft und Gewerkschaften mit einbezog. Die Gruppe bedauerte jedoch, dass das Ergebnis der Regierungskonferenz "ein politischer Kompromiss, aber keine Vision für Europa" sei.

Parteien

Die Grünen im Europäischen Parlament äußerten ihre Unzufriedenheit mit der intergouvernmentalen Methode. "Der Wechsel von der Konventsmethode zur intergouvernmentalen Methode hat dazu geführt, dass der Rat sich nur auf den kleinsten gemeinsamen Nenner einigen konnte. Die Staats- und Regierungschefs waren interessierter an ihrer Möglichkeit, Entscheidungen zu blockieren, als an ihrer Entscheidungsfähigkeit", erklärte Johannes Voggenhuber, Konventsmitglied.

Der Vorsitzende der Fraktion der Europäischen Volkspartei, Hans-Gert Pöttering, begrüßte die Verfassung als "eine Grundlage für unsere gemeinsame Zukunft". Gleichzeitig jedoch bedauerte er die Tatsache, dass Abstimmungen im Rat sich als einen "komplexen Kompromiss" erwiesen hätten, die aufgrund verschiedener "Ausnahmemechanismen" [blockierende Minderheiten etc.] nicht zu der erwünschten Vereinfachung der Entscheidungsverfahren geführt hätten.

"Trotz der 'roten Linien' und verschiedener Manöver in letzter Minute, kam das erweiterte Europa zu der Einigung, die es brauchte", so Graham Watson, Vorsitzender der Europäischen liberalen, demokratischen und Reformpartei (ELDR)  im Europäischen Parlament. "Die Regierungen, die dieser Verfassung zugestimmt haben, haben nun die Pflicht, die Bürger ihrer Länder von ihr zu überzeugen", erklärte Watson weiter (siehe auch EurActiv, 15.Juni 2004).

Die Vorsitzenden der Europäischen Sozialdemokraten, Enrique Barón und Poul Nyrup Rasmussen, erklärten in einer gemeinsamen Pressemitteilung, dass "die Verfassung (...) eine gute Grundlage für unsere Arbeit für ein gerechteres und sozialeres Europa bilden wird".

Mitgliedstaaten

Der Präsident der Tschechischen Republik, Vaclav Klaus, bedauerte die Annahme der EU-Verfassung als eine "bedauernswerte" Entwicklung, da sie nur wenige Tage nach den Europawahlen stattgefunden hätte, bei denen die Wähler vielen EU-Chefs, die um den Verhandlungstisch gesessen hatten, ihre Unterstützung entzogen hatten. Der tschechische Premierminister Vladimir Spidla indessen vertrat die Ansicht, dass die Verfassung "einen bedeutenden Schritt darstellt, und großen Fortschritt", der sicherstellen werde, dass Europa auch weiterhin ein wichtiger globaler Akteur sein würde.

Der Präsident Polens, Aleksander Kwasniewski, sagte, dass die EU aufgrund des Verfassungsvertrags ein solideres Fundament bekommen hätte und bezeichnete die EU-Verfassung als einen guten Kompromiss für Polen. Der kommissarische Premierminister, Marek Belka, soll gegenüber der polnischen Zeitung Rzeczpospolita geäußert haben, dass er entschieden hatte, den Verhandlungstisch nicht zu verlassen, um die künftige Position Polens bei den Verhandlungen über den Haushalt und Vertrag (in einem späteren Versuch) nicht zu schwächen - auch obgleich er zu einigen Zeitpunkten des Gipfels eigentlich bereit gewesen wäre, den Gipfel abzubrechen.

Italien hofft, dass der historische Vertrag im Herbst in Rom unterzeichnet wird.

Großbritannien hielt während des gesamten Verlaufs der Regierungskonferenz an seinen 'roten Linien' fest, unter anderem im Bereich der Verfassungsänderungen (Prinzip der Einstimmigkeit), Steuern, sozialen Sicherheit, Verteidigung und der Eigenmittel. Ein Referendum in Großbritannien soll in der zweiten Hälfte 2005 oder Anfang 2006 abgehalten werden. Das Ergebnis scheint, aufgrund der starken Unterstützung der britischen Bevölkerung für die euroskeptische britische 'Unabhängigkeitspartei', ungewiss.

Deutschland hatte, trotz des heftigen Widerstands Großbritanniens, auf die Ausdehnung der Beschlussfassung mit qualifizierter Mehrheit gedrängt. Andererseits hatte Deutschland auf sein Vetorecht bei der Einwanderungspolitik bestanden. Der Konvent hatte Berlin versichert, dass es das Recht behalten könne, die Quoten für die legale Einwanderung Arbeitssuchender in Deutschland festzusetzen.

Der Überraschungssieg der Sozialdemokratischen Partei bei den am 14.März stattfindenden Wahlen in Spanien führte dazu, dass Polen mit seiner Ablehnung der doppelten Mehrheitsabstimmungen im Rat allein stand. Nach seinem Wahlsieg hatte der neue Premierminister des Landes, José Rodrìguez Zapatero, angekündigt, er setze sich für eine zügige Entscheidung über die neue EU-Verfassung ein.

Infolge der Veränderungen der europäischen politischen Landschaft, signalisierte Polens Premierminister, Leszek Miller, umgehend, dass er es vermeiden würde, Polen hinsichtlich der Verfassung zu isolieren: "Wir müssen eine Lösung finden, die nicht zur Isolation führt".

Der türkische Außenminister, Abdullah Gul, hat die Entscheidung, keinen Bezug auf das Christentum in die EU-Verfassung aufzunehmen, begrüßt: "Dies ist eine gute Verfassung, die den Erwartungen der Türkei entspricht," erklärte er.