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Initiative sur la transparence [FR]

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Publié 02 octobre 2008, mis à jour 27 septembre 2010
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La campagne destinée à renforcer les règles d'éthiques des décideurs européens et des quelque 15 000 lobbyistes, ONG et autres groupes de pression qui tentent de les influencer à Bruxelles a alimenté un vaste débat public depuis l’initiative sur la transparence lancée par la Commission en 2005. Mais cela suffira-t-il à rétablir la confiance des citoyens envers le projet européen ?

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Résumé

Selon la Commission, on compte actuellement environ 15 000 lobbyistes à Bruxelles (consultants, avocats, associations professionnelles, entreprises, ONG) qui tentent d'influencer les fonctionnaires de la Commission et les eurodéputés (pour en savoir plus, lire EurActiv 10/06/08). Près de 2 600 groupes d'intérêts spéciaux ont un bureau permanent à Bruxelles. 

Dans un discours prononcé devant la  Business School de l'université de Nottingham le 3 mars 2005, le commissaire chargé des affaires administratives, de l'audit et de la lutte anti-fraude, Siim Kallas a proposé une initiative sur la transparence portant sur trois domaines essentiels :

  • Accroître la responsabilité financière concernant les fonds européens
  • Renforcer l'intégrité personnelle et l'indépendance des institutions européennes
  • Imposer un contrôle strict du lobbying

Enjeux

Dans une communication publiée le 9 novembre 2005, M. Kallas a suggéré de prendre des mesures dans les domaines suivants :

  • Informations sur les bénéficiaires des fonds communautaires : les informations sur les bénéficiaires finaux devaient accessibles sur un portail web central. Concernant les informations pour lesquelles les Etats membres ont un droit à la confidentialité, comme les bénéficiaires de la PAC, la Commission propose de les publier sur le site Internet avec l'accord des Etats membres. 
  • Lutte antifraude : l’objectif était d’accroître la sensibilisation et l'information du public en matière de fraude, en publiant par exemple une liste des entités qui sont définitivement reconnues coupables de fraude. 
  • Normes éthiques et responsabilité des législateurs européens : la Commission a proposé des règles éthiques communes qui seraient appliquées à tous les législateurs à Bruxelles. Elle a également prévu d’établir un groupe consultatif interinstitutionnel pour évaluer les cas individuels de fraude et prendre d'éventuelles sanctions. Pour ce qui est de son propre domaine de compétences, la Commission propose de rendre accessible une plus grande partie de son courrier, y compris les courriers adressés aux commissaires de façon individuelle. 
  • Transparence du lobbying : à l’origine, la Commission avait laissé en suspend la question controversée de savoir s’il fallait rendre l'enregistrement obligatoire. Cependant, comme l'a indiqué M. Kallas à EurActiv, l'option volontaire serait uniquement autorisée si un code de déontologie commun est appliqué par toutes les organisations listées dans les registres existants, notamment les ONG, les professionnels des affaires publiques, les lobbyistes, les syndicats, etc. La Commission insiste cependant sur le fait que « la crédibilité d’un tel système dépend d’un suivi approprié, des systèmes de mise en oeuvre et du pourcentage des groupes de pression actifs à Bruxelles qui respecteront un tel code ». 

Un récent débat s’est focalisé sur l’importance de l’obligation de divulgation des informations financières du registre en tentant de déterminer si elle concerne également les noms et les chiffres précis des dépenses pour les lobbyistes individuels. Certains se sont également demandés si le registre devrait être appliqué de manière égale aux cabinets d’avocats et aux sociétés de consultants ainsi qu’aux syndicats, aux ONG et aux think tank. Un rapport  du Parlement, adopté en session plénière en mai dernier, demandait à ce que l’obligation de divulgation des informations financières soit appliquée de manière égale et que les informations sur les dépenses soient publiées dans une limite raisonnable.

Bien qu’ils comptent déclarer les activités des lobbyistes, les cabinets d’avocats ont averti qu’il serait difficile d’inclure dans le registre et aux mêmes conditions que toutes autres types d’organisation les cas où les lobbyistes qui assistent des entreprises dans le cadre d’une affaire soumise à la Cour de justice européenne. Dans ce cas de figure, des affaires sensibles de concurrence soulèveraient des questions de confidentialité.

Le registre des lobbyistes et un code de conduite

Le 23 juin 2008, l’exécutif européen a lancé un registre  facultatif pour les lobbyistes qui tentent d’influencer l’élaboration des politiques de Bruxelles. 

Le registre compte trois catégories principales de lobbyistes - des consultants spécialisés dans les affaires publiques et les cabinets d’avocats, les lobbyistes d’entreprise et les syndicats, ainsi que les ONG et les think tanks – et l’obligation de figurer dans le registre varie pour ces trois catégories, notamment en ce qui concerne les informations financières.

Les entreprises de consultant et les cabinets d’avocats doivent fournir une décomposition précise de leurs revenus issus du lobbying par tranches de 50 000 euros ou de 10%, alors que les ONG et les think tanks doivent publier leurs budgets généraux et indiquer leurs principales sources de financement (EurActiv 24/06/08). 

En prévision du lancement du registre, le 28 mai 2008, la Commission a adopté un code de conduite pour réglementer le comportement des lobbyistes (EurActiv 30/05/08). 

Avec pour objectif de compléter le registre, le code de conduite régissant les relations avec les représentants d’intérêts, contient des règles claires et précises que doivent suivre les lobbyistes dans leurs relations avec le personnel de la Commission et permet d’exposer les principes généraux comme « la transparence, l’honnêteté et l’intégrité » auxquels ils doivent adhérer.

Les lobbyistes souhaitant être inclus dans le registre de la Commission doivent accepter les dispositions ou respecter leur propre code de conduite contenant des obligations similaires ou plus strictes.

Vers un registre commun

Le rapport  Stubb/ Friedrich du Parlement a appelé à la création d’un groupe de travail conjoint formé par des représentant de la Commission, du Parlement et du Conseil pour développer une proposition en faveur d’un registre obligatoire commun aux trois institutions d’ici la fin de l’année. En mai, le commissaire Kallas a déclaré que le registre de l’exécutif européen servira de « laboratoire » (EurActiv 29/05/08).

Lors du lancement du registre de la Commission le 23 juin, M. Kallas, le représentant de la Commission sur le groupe de travail, s’est dit prêt à produire de bons résultats. Parallèlement, l’exécutif européen évaluera l’efficacité de son propre registre après une « phase expérimentale » d’un an.

Mais il pourrait être difficile de parvenir à un accord sur un registre commun aux trois institutions européennes. La Commission et le Parlement ont fait part de leur volonté à coopérer mais la nature différente du travail du Conseil – qui fonctionne essentiellement par groupes de travail à l’abri des regards indiscrets – explique que l’institution soit plus réservée face à cette idée.

Réactions

L'initiative sur la transparence représente l'objectif du commissaire aux affaires administratives et à la lutte anti-fraude, Siim Kallas, d'accroître l'ouverture et l'accessibilité des institutions européennes, d'informer les citoyens sur le budget européen et de rendre les institutions de l'Union davantage responsables devant le grand public. 

Dans le Livre vert, M. Kallas a averti qu'une réglementation obligatoire pourrait être introduite si les groupes de pression échouent à établir des instruments d'autp-régulation appropriés, notamment des codes de conduite, des principes communes, ainsi qu'un registre volontaire (EurActiv 04/05/06). Il a également demandé aux Etats membres de fournir une liste des bénéficiaires de la PAC (EurActiv 03/05/06). 

M. Kallas a également déclaré qu’en coopérant sur le registre, les institutions peuvent résister à toute campagne visant à déclarer illégale ou à discréditer la représentation d’intérêts légitime et garantir une base solide et durable à la crédibilité et à la légitimité des activités. Il a ajouté que cela permettrait également de maintenir les institutions européennes ouvertes et accessibles sans que les contacts quotidiens entre elles se soient entravés par des obstacles administratifs. En agissant maintenant, dans une période d’accalmie, nous pouvons contribuer à empêcher les scandales et faire face à la présence de plus en plus massive des lobbyistes auprès des institutions européennes en gardant la tête froide, a-t-il conclu.

Malgré la pression des lobbyistes, M. Kallas a refusé tout compromis sur les informations financières. Si investir dans le lobbying ne donne aucune influence, comment les professionnels du lobbying justifient-ils leurs coûts à leur client ? a-t-il récemment demandé au Parlement européen, ajoutant que la réglementation proposée était très indulgente comparé aux normes internationales.

Un rapport  du Parlement européen sur le lobbying demande à ce que l’inclusion dans le prochain registre de l’exécutif européen soit obligatoire. Ce registre devrait également être commun au Parlement, au Conseil et à la Commission, stipule le document, proposant la création d’un groupe de travail commun qui serait chargé d’explorer la marche à suivre pour y parvenir (un rapport est prévu d’ici la fin de l’année).

Le Centre européen pour les Affaires publiques (ECPA), l'association européenne des cabinets de conseil en affaires publiques (EPACA) ainsi que la société des professionnels des Affaires européennes (SEAP) ont demandé à ce qu’un registre unique des représentants d’intérêt soit commun aux institutions de l’UE et qu’il soit doté d’une base juridique claire et d’une analyse d’impact adéquate. Dans une lettre  conjointe adressée à la Commission, au Parlement et au Conseil le 8 février 2008, ils ont fait part de leur crainte que les différentes propositions entraîne la confusion et la complexité et ne parviennent pas à apporter le niveau de transparence nécessaire.

Pour l'Association européenne des cabinets de conseil en affaires publiques (EPACA), qui prétend représenter 34 entreprises dans le domaine des affaires publiques, il est « fondamental » d'instaurer un code de conduite général qui s'appliquerait « à tous les individus et organisations impliquées dans le lobbying à Bruxelles ». Le 16 août 2007, elle a recommandé à tous ses membres de boycotter le registre, taxant cette pratique de discriminatoire et d’inexploitable (EurActiv 23/08/07). 

L’EPACA soutient l’enregistrement des employés impliqués dans des activités de lobbying et la divulgation des listes de clients. Cependant, les demandes en faveur de la publication d’information financières sensibles d’un point de vue commercial n’est pas réalisable si la publication est volontaire. L’EPACA n’est pas opposée à la publication d’informations financières en soi mais affirme que cette pratique n’est exploitable que si le lobbying devient une profession totalement réglementée, dans laquelle les conditions sont obligatoires pour tous (y compris les avocats, les consultants internes, les ONG et les cabinets de conseils en affaires publiques).

Le vétéran du lobby à Bruxelles, Daniel Guéguen, PDG de CLAN Public Affairs et président du European Training Institute pense que les réformes devraient aller beaucoup plus loin et insiste sur le fait qu’une autorité professionnelle pour les lobbyistes deviendra d’autant plus essentielle étant donné que l’on s’attend à ce que les professionnels des affaires publiques à Bruxelles adoptent des stratégies beaucoup plus strictes et, parfois, limites. 

L'Alliance pour des règles de transparence et d'éthique renforcées en matière de lobbying (ALTER-UE) - une coalition de 80 groupes de la société civile menée par le Corporate Europe Observatory (CEO) – a lancé une campagne pour soutenir l'initiative sur la transparence du commissaire Kallas. Cette coalition propose d'instaurer des règles de transparence obligatoires pour « mettre un terme aux privilèges d'entreprise et au mystère qui entoure le lobbying dans l'Union européenne ». 

ALTER-UE demande à la Commission de créer un registre public, entièrement accessible sur Internet, de tous les lobbyistes disposant d'un important budget, pour "permettre un contrôle démocratique des contributions à l'élaboration des politiques européennes". 

Dans un entretien accordé à EurActiv, Paul de Clerck de Friends of the Earth (une des principales sociétés membres d'ALTER-UE) a déclaré que les ONG étaient prêtes à accepter un système d'enregistrement obligatoire (EurActiv, 26 juillet 2005). ALTER-UE souhaite un code de conduite amélioré pour les commissaires européens, qui comprendrait "une période d'attente avant que les commissaires et les hauts fonctionnaires puissent commencer à travailler pour des groupes de lobbying ou des cabinets de conseil en lobbying.

Julia Bateman du Bureau commun de Bruxelles des UK Law Societies a indiqué que les avocats craignent que la définition proposée du lobbying s’étende au processus de prise de décision dans le contexte des jugements individuels et des décisions de la Commission. 

Les UK Law Societies discutent du problème avec la Commission et Mme Bateman a affirmé que l’exécutif européen leur avait demandé de présenter une définition du lobbying qui reflète mieux la réalité quotidienne du travail des avocats à Bruxelles. Nous cherchons une solution pratique qui garantira que les avocats sont en mesure de faire une distinction entre le lobbying « pur » lié aux nouvelles propositions législatives et au conseil et le travail des tribunaux pour les clients, a-t-elle ajouté.

Dates clés

  • Nov. 2005 : le commissaire Kallas lance l’initiative sur la transparence.
  • 1 avril 2008 : le rapport du Parlement demande la création d’un registre obligatoire commun aux trois institutions.
  • 8 mai 2008 : adoption du rapport du Parlement en session plénière.
  • 28 mai 2008 : la Commission adopte un « Code de déontologie pour les groupes d’intérêt ».
  • 23 juin 2008 :  la Commission lance un registre volontaire pour les lobbyistes.
  • Eté 2008 : la Commission a publié une liste d’experts qui siègeront dans ses groupes consultatifs.
  • Second semestre de 2008 : le commissaire Siim Kallas a évalué la situation et identifié les domaines à améliorer.
  • D’ici la fin 2008 : le groupe de travail conjoint entre la Commission, le Conseil et le Parlement doit publier un rapport sur la possibilité de concrétiser le registre commun des lobbyistes.
  • 16 déc. 2008: le groupe de travail conjoint s'est réuni formellement pour la première fois, sans la participation du Conseil, et s'est engagé à rendre compte au niveau politique aussi vite que possible.
  • 22 avril 2009: la Commission et le Parlement ont convenu de lignes directrices communes et d'un code de conduite pour un registre volontaire commun.
  • 4-7 juin 2009 : Eléctions du Parlement européen
  • Juil.-déc. 2009 :  présidence suédoise de l'UE, qui devrait donner la priorité à la transparence.
  • 4-7 juin 2009 : élections du Parlement européen.
  • 15 juin 2009 : date limite pour les contributions des parties intéressées au premier examen annuel de l’initiative transparence.
  • 23 juin 2009 : 1er anniversaire du registre de la Commission.
  • juillet 2009 : lancement par la Commission d'une révision de son registre volontaire après sa première année d'existence.
  • 25 sept. 2009 : présentation par la Commission de son programme pour l'enregistrement des lobbyistes à la présidence suédoise.
  • 28 oct. 2009 : publication par la COmmission des résultats de l'examen de son registre lancé l'an dernier.

Liens externes

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