Conférence intergouvernementale 2003-2004 [FR][en][de] 

Les traités fondateurs de l'UE peuvent uniquement être modifiés avec le consentement de tous les Etats membres dans le cadre d'une conférence intergouvernementale (CIG). Une CIG prend la forme d'une négociation entre Etats membres, au terme de laquelle un accord unanime entre tous les Etats permet de modifier ou de compléter le traité. La Communauté, puis l'Union européenne, ont dans le passé organisé cinq conférences de ce type pour modifier les traités fondateurs - l'objectif consistant à chaque fois à approfondir le processus d'intégration européenne. Les précédentes CIG ont notamment permis la naissance du marché unique européen et celle de l'Union économique et monétaire.

La sixième CIG, démarrant en octobre 2003, fut la première à être précédée par une Convention, forum composé d'élus et de représentants des 15 Etats membres d'alors, des 13 pays candidats, mais aussi de représentants des différentes institutions européennes, de membres d'ONG, de fédérations industrielles et de syndicats. Après 16 mois de discussions, la Convention adoptait un projet de Traité constitutionnel qui devait servir de point de départ à la CIG.

Les dirigeants européens avaient convoqué une nouvelle CIG dans le but de modifier les traités d'Amsterdam et de Nice, ces derniers n'ayant pas introduit les avancées institutionnelles nécessaires pour permettre à l'Union d'aborder sereinement l'entrée de 10 nouveaux membres. Il devenait notamment urgent de modifier les mécanismes de prise de décision en vigueur au sein de l'UE, pour éviter que l'application de la règle de l'unanimité à un trop grand nombre de domaines, ou bien encore la maintien d'un seuil trop élevé de majorité qualifié, ne viennent compromettre le fonctionnement effectif d'une Union à 25.  

La méthode intergouvernementale (négociation à huis clos entre représentants des gouvernements nationaux)  ayant atteint ses limites - en particulier lors du sommet de Nice -, les dirigeants européens décidaient de réunir une Convention afin de permettre la tenue d'un débat large et ouvert sur l'avenir de l'Europe. La tâche de la Convention devait consister à élaborer une nouvelle architecture institutionnelle pour l'UE, ainsi qu'à préparer la prochaine CIG. 

Les changements institutionnels discutés lors de la sixième CIG devaient permettre de répondre aux impératifs suivants :

• rapprocher l'UE de ses citoyens,
• renforcer le caractère démocratique de l'UE,
• faciliter la capacité à prendre des décisions, en particulier après son élargissement,
• augmenter la capacité à agir comme une force logique et cohérente dans le système international et
• gérer d'une façon efficace les défis créés par la globalisation et l'interdépendance. 

Le 20 juin 2003, le Conseil européen de Thessalonique décidait que le projet de traité constitutionnel élaboré par la Convention constituait une bonne base pour démarrer la conférence intergouvernementale. Les chefs d'Etat et gouvernement de l'UE demandaient à la Présidence italienne de convoquer la CIG en octobre 2003. La conférence devait conclure ses travaux et trouver un accord sur le traité constitutionnel aussitôt que possible, afin que les citoyens européens puissent en prendre connaissance avant les élections au Parlement européen de juin 2004. Le traité constitutionnel pourrait ensuite être signé par les Chefs d'Etat de l'Union élargie aussitôt que possible après le 1er mai 2004, date prévue pour l'élargissement.

La conférence intergouvernementale fut dirigée par les Chefs d'état et de gouvernement de l'UE, assistés par les membres du Conseil Affaires générales et relations extérieures. Un représentant de la Commission participait à la conférence. Les 10 futurs Etats membres devaient participer pleinement à la conférence intergouvernementale, sur un pied d'égalité avec les 15 Etats membres de l'Union non encore élargie. Les trois pays candidats - Bulgarie, Roumanie et Turquie - participèrent à toutes les réunions de la conférence en tant qu'observateurs.

Plusieurs questions controversées durent être réglées lors de la CIG:

• Les petit pays craignaient que le projet de traité constitutionnel ne favorise les grands pays. Ils s'opposaient en particulier au remplacement des six mois de présidence tournante par un Président permanent du Conseil européen. Ils rejetaient également les propositions selon lesquels seuls 15 membres auraient des droits de vote au sein d'une Commission européenne "allégée".
• Un nouveau système de vote pour le Conseil : lors de la Convention, 16 pays, parmi lesquels l'Espagne et la Pologne, se prononcèrent en faveur d'une maintien en l'état du système de vote à la majorité qualifiée tel que défini à Nice.
• Plusieurs Etats membres étaient favorables à une extension du vote à la majorité qualifiée aux domaines de la fiscalité, de l'immigration, de la politique étrangère et de la culture. La Convention devait finalement décider de conserver le droit de veto dans ces domaines, sous la pression notamment des grands Etats. 

Echec du sommet de la CIG les 12 et 13 décembre 2003

Lors du sommet, les dirigeants de l'UE parvenaient à se mettre d'accord sur la composition de la Commission (maintien du principe d'un commissaire par Etat), ainsi que sur l'augmentation du nombre minimal de sièges au Parlement européen (cinq sièges supplémentaires). Ils décidaient également de ne pas rouvrir les discussions sur les questions déjà réglées lors de négociations précédentes.

Toutefois, deux questions ne purent être réglées, ce qui allait rendre impossible la conclusion de la CIG avant la fin de la présidence italienne de l'UE (au grand dam du gouvernement de Silvio Berlusconi). L'une de ces questions  portait sur une éventuelle extension du vote à la majorité qualifiée (VMQ) aux domaines de la politique sociale et de la fiscalité, extension voulue par un certain nombre d'Etats emmenés par l'Allemagne et la France, mais fermement rejetée par le Royaume-Uni et ses alliés.

L'autre point de désaccord était lié à la définition du vote à la majorité qualifiée, la Pologne et l'Espagne refusant de renoncer à la pondération de leur vote au Conseil telle qu'elle leur avait été accordée par le Traité de Nice.

Suite à l'échec du sommet de l'UE, plusieurs observateurs s'attendaient à ce que de nouvelles voies soient explorées par les pays souhaitant poursuivre le processus d'intégration, rendant la perspective d'une "Europe à deux vitesses" de plus en plus vraisemblable. La France et l'Allemagne annonçaient  rapidement leur intention de nouer des coopérations plus étroites avec les Etats désireux d'aller plus loin sur la voie de l'intégration.

Les dirigeants politiques européens s'engagent à poursuivre la CIG lors du Conseil européen des 25 et 26 mars 2004

Les dirigeants politiques européens se retrouvaient à l'occasion d'un dîner, au soir du 25 mars, pour discuter de l'avenir de la CIG. Après lecture du rapport d'étape de la présidence irlandaise, ils s'entendaient pour "réaffirmer leur engagement à atteindre un accord sur le traité constitutionnel." Les négociations formelles dans le cadre de la CIG pouvaient alors reprendre, l'objectif étant de parvenir à un accord au plus tard lors du Conseil européen des 17 et 18 juin.

Conclusion de la CIG et accord sur le traité constitutionnel lors du Conseil européen des 17 et 18 juin

Tard dans la soirée du 18 juin, les dirigeants politiques européens parvenaient à conclure un accord sur le futur traité constitutionnel de l'Union. 

"C'est un bon texte pour l'Europe, c'est un bon texte pour les Européens", a déclaré le 21 juin Valéry Giscard d'Estaing, président de la Convention sur l'avenir de l'Europe, lors d'une conférence de presse commune avec Jean-Luc Dehaene, vice-président de la Convention. Giscard d'Estaing et Dehaene ont salué l'adoption de la Constitution, qui, ont-ils souligné, conserve plus de 90% du texte proposé par la Convention. Dehaene a mis l'accent sur l'importance de la méthode de la Convention, qui a "introduit quelque chose de nouveau dans le domaine de la politique européenne".

Selon un communiqué de presse publié par l'UNICE, la Confédération européenne des employeurs, le nouveau Traité constitutionnel représente une bonne base de départ pour renforcer la compétitivité de l'Union, consolider la situation des entreprises européennes et améliorer leur capacité à pleinement exploiter les potentialités de l'Union monétaire, et enfin accroître le poids économique de l'Europe sur la scène internationale.

L'UEAPME, l'Union Européenne de l'Artisanat et des Petites et Moyennes Entreprises, a regretté le fait que le Conseil européen n'ait pas donné son feu vert à une extension de la majorité qualifiée au domaine de la fiscalité. "Nous avons à présent un cadre qui assure la viabilité à long terme des mécanismes de prise de décision au sein d'une Europe élargie, mais nous sommes toujours en présence d'un obstacle à l'achèvement complet du marché intérieur, en l'occurence la règle du vote à l'unanimité pour les questions fiscales".

La CES, la Confédération européenne des syndicats, a déploré le fait que l'accord final ait abouti à une réduction des ambitions contenues dans le projet de texte élaboré par la Convention. Dans un communiqué de presse publié le 21 juin, la confédération admet que même si le Traité constitutionnel représente un grand pas en avant par rapport au traité de Nice, il n'en constitue pas moins une avancée moins satisfaisante que ne pouvait l'être le texte de la Convention.

Le "Groupe de contact de la société civile européenne", regroupant plusieurs ONG évoluant dans six domaines distincts (environnement, affaires sociales, droits des femmes, développement, droits de l'homme et culture), a salué la démarche de la Convention, qui avait impliqué la société civile et les syndicats, mais déploré que le cycle de négotiations s'étant déroulé dans le cadre de la CIG ait abouti à un "accord politique, et non à une vision pour l'Europe".

Partis politiques

Les représentants des Verts au Parlement européen ont fait part de leur mécontentement vis-à-vis de la méthode intergouvernementale. "Le passage de la méthode de la Convention à la méthode intergouvernementale a débouché sur la recherche par le Conseil du plus petit dénominateur commun. Les chefs d'Etat et de gouvernement étaient surtout soucieux de préserver leur capacité à bloquer, plutôt qu'à prendre, des décisions", a ainsi déclaré Johannes Voggenhuber, ancien membre de la Convention.

Le président du Parti Populaire européen, Hans-Gert Pöttering, a déclaré que la Constitution représentait "une base pour notre avenir commun", tout en regrettant le fait que la décision du Conseil s'avère être un "compromis complexe", qui, du fait de nommbreux "mécanismes d'exception" (minorités de blocage, etc.), "ne se caractérise pas par une très grande clarté" et n'a pas permis de déboucher sur une simplification des mécanismes de prise de décision actuellement en vigueur.

"Malgré les lignes rouges et les manoeuvres de dernière minute, la nouvelle Europe élargie a finalement obtenu l'accord dont elle avait besoin", a déclaré Graham Watson, chef de file du parti des Démocrates libéraux et réformateurs au Parlement européen. "Les gouvernements qui ont conclu cet accord ont maintenant le devoir de rentrer à la maison et de le vendre à leurs peuples", a dit Watson.

Le président du groupe du Parti socialiste européen (PSE) au Parlement, M. Enrique Barón, ainsi que le chef de file du PSE, Poul Nyrup Rasmussen, ont déclaré dans un communiqué de presse commun que "la Constitution était une bonne base sur laquelle nous pouvons travailler pour bâtir une Europe sociale plus juste".

Etats membres

Le président tchèque Vaclas Klaus a déploré l'adoption de la Constitution, déclarant qu'il s'agissait d'un "développement malheureux" alors que les électeurs européens venaient d'exprimer leur défiance à l'égard des dirigeants présents à la table des négotiations. Le premier ministre tchèque, Vladimir Spidla, a en revanche déclaré que la Constitution était une "étape importante, un progrès considérable" qui permettra à l'Europe de demeurer au rang des acteurs importants sur la scène mondiale.

Le président polonais Aleksandre Kwasniewski a affirmé que l'Europe avait obtenu une assise plus solide grâce au Traité, et il a indiqué que la Constitution représentait un bon compromis pour la Pologne. Le premier ministre intérimaire Malk Belka a déclaré au quotidien polonais Rzeczpospolita que, bien qu'il eût été prêt, à plusieurs reprises, à faire échouer le sommet, il avait finalement décidé de ne pas le faire pour ne pas affaiblir la position de la Pologne en vue de futures négociations sur le budget et le Traité.

Le Royaume-Uni a réussi à préserver, tout au long de la CIG, ses "lignes rouges", c'est à dire le maintien de l'unanimité pour toute révision du traité, ainsi que pour les questions fiscales, les affaires sociales, la défense et le système des ressources propres. Un référendum sera organisé au Royaume-Uni au cours de la seconde moitié de 2005 ou dans les premiers mois de 2006. Le résultat de la consultation est très incertain, compte tenu du fort soutien apporté par l'électorat britannique au parti indépendantiste "UK Independence Party".

L'Allemagne a pesé de tout son poids pour que la procédure de vote à la majorité qualifiée soit étendue aux décisions de politique étrangère, et ce face à la forte opposition du Royaume-Uni. En revanche, l'Allemagne a insisté tout au long de la CIG pour que les questions d'immigration demeurent soumises à la règle de l'unanimité.

Le ministre turc des Affaires étrangères Abdullah Gul a salué la décision de ne pas inclure une référence au christianisme dans le texte de la Constitution. "Il s'agit d'une bonne Constitution qui satisfait pleinement aux attentes de la Turquie", a-t-il déclaré.