La libéralisation du marché européen de l'électricité [FR]

Résumé

Depuis longtemps, un débat fait rage à Bruxelles concernant le meilleur moyen de créer un marché européen de l’énergie intégré dans lequel les consommateurs – que se soit les ménages privés ou les installations industrielles – peuvent acheter de l’électricité auprès d’un vaste choix de fournisseurs concurrents en dehors ou au sein des frontières de leur propre Etat membre.

Les négociations au niveau européen sur le troisième paquet de libéralisation de l’énergie ont d’abord abouti à une impasse en raison des opinions divergentes exprimées sur la manière de créer un marché commun européen pour le gaz et l’électricité, avant qu’un compromis ne soit trouvé en mars 2009 (EurActiv 25/03/09).

La Commission est convaincue qu’il est nécessaire d’obliger les grandes entreprises de production d’énergie à céder le contrôle de leurs réseaux de distribution, c’est-à-dire la séparation de la propriété.

Mais un certain nombre d’Etats membres, conduits par la France et l’Allemagne, ne pensent pas que ce type de libéralisation facilitera réellement le fonctionnement du marché énergétique en améliorant les prix, la sécurité d’approvisionnement et la durabilité environnementale (EurActiv 09/07/07). 

Changer les moyens de production et de transport de l’électricité soulève également d’importants défis techniques et réglementaires souvent négligés ou utilisés pour alimenter les débats politiques, entraînant ainsi une confusion sur la meilleure façon de faire face à cette campagne en faveur de la libéralisation.

Pour un aperçu général du troisième paquet de libéralisation de l’énergie accepté en mars 2009, lisez notre LinksDossier.

Enjeux

Trois options

Le troisième paquet énergétique offre aux entreprises de l'UE trois options pour la séparation de la production électrique de l’approvisionnement de la demande.

1.   Dégroupage de la propriété

Les entreprises qui contrôlent à la fois la production et la transmission de l’énergie sont obligées de vendre une partie de leurs actifs. Les investisseurs ont la capacité de conserver leur participation dans le groupe démantelé via un système de division des actions, par lequel deux nouvelles actions sont offertes pour chaque action existante.

2.   Exploitant de réseau indépendant (ISO)

Les entreprises impliquées dans la production d’énergie et dans l’approvisionnement peuvent conserver leurs actifs de réseau, mais elles perdent le contrôle sur la manière dont ils sont gérés. Il est important de noter que les décisions commerciales et d’investissement sont confiées à une entreprise indépendante (ISO) désignée par les gouvernements nationaux, avec l’autorisation préalable de la Commission européenne pour garantir un niveau d’indépendance suffisant. 

3.   Exploitant de transmission indépendant (ITO)

Tout comme l’option ISO, le modèle ITO autorise les entreprises intégrées à conserver la propriété des réseaux de gaz et d’électricité. Toutefois, elles devront abandonner la gestion quotidienne des réseaux à un exploitant de transmission indépendant.

Les entreprises restent maîtresses des décisions commerciales et d’investissement, mais elles devront mettre en place un cadre pour assurer la marche indépendante du réseau de transmission.

Une produit particulier

Contrairement au gaz, l’électricité ne peut pas être stockée, du moins, pas en grandes quantités et pour de courtes périodes, étant donné l’état actuel de la technologie. L’électricité soit donc être disponible en peu de temps et répondre aux changements soudains de la demande.

Libéraliser davantage le marché de l’électricité, en particulier s’il est caractérisé par un nombre plus élevé de petits producteurs d’électricité alimentant de vastes réseaux européens complexes, nécessiterait une restructuration importante de l’infrastructure de transport d’électricité actuelle.

A long terme, les réseaux devraient être extrêmement stables tout en étant adaptables et en répondant aux demandes d’électricité d’une grande variété de petits et grands producteurs d’électricité, notamment les ménages. Les gestionnaires de réseaux de transport (GRT) nationaux jouent un rôle clé dans ce processus, dans la mesure où ils sont responsables de la gestion et de la supervision de volumes élevés de flux d’électricité circulant par les réseaux.

Mais pour l’instant, les réseaux européens restent en grande partie centralisés et établis de manière à distribuer l’électricité produite par les grandes centrales de charbon, nucléaire et de gaz. Le marché européen de l’énergie est également affecté par le sous-investissement dans la capacité de transport transfrontalière et par un manque de coordination entre les GRT, qui gèrent également les flux d’électricité entre les Etats membres, selon une analyse d’impact de la Commission.

Un accès et des investissements équitables

Les partisans de la libéralisation affirment qu’un marché où la production et le transport d’électricité est contrôlé par une poignée de grandes entreprises incite peu à investir dans la capacité du réseau ou à l’étendre, dans la mesure où cela augmenterait la concurrence et entraînerait une baisse des prix (et donc des bénéfices).

Mais tous les experts ne conviennent pas que la libéralisation donnera lieu à des améliorations du réseau et sont plutôt préoccupés par l’instabilité potentielle du réseau, même par le sous-investissement qui résulteraient du manque d’intendance des acteurs établis.

Les opposants et les partisans de la libéralisation conviennent néanmoins qu’amener les GRT à coopérer davantage tout en stimulant les investissements dans les réseaux implique le cadre réglementaire approprié.

Le troisième paquet législatif accorde davantage de pouvoirs aux régulateurs nationaux et met en place une nouvelle agence européenne pour la coopération des régulateurs d’énergie (ACER) afin de s’assurer que les acteurs du marché agissent de manière équitable à la fois au niveau national et au niveau européen.

Le paquet institue également un réseau européen des gestionnaires de réseau de transport (ENTSO) à la fois pour le gaz et pour l'électricité. Ces deux mesures sont destinées à apporter plus de certitudes aux entreprises et aux investisseurs au moment de planifier les améliorations du réseau, tout en empêchant les abus de comportement d’abus de position dominante ou de cartel qui ont été constatés en Allemagne, par exemple (EurActiv 5/11/07).

Mais un certain nombre d’experts ainsi que les deux principales autorités réglementaires en matière d’énergie, le Conseil des régulateurs européens de l’énergie (CEER) et le Groupe des régulateurs européens dans le domaine de l’électricité et du gaz (ERGEG), ont affirmé que les pouvoirs des nouvelles autorités, notamment ceux de l’ACER, seraient trop limités et ils ont fait pression pour que son mandat soit étendu (EurActiv 25/01/08). 

Qualité de l’électricité

Même si les conditions réglementaires adéquates peuvent être créées, les normes et les technologies de transport d’électricité doivent être en mesure de garantir la qualité des flux d’électricité.

Alors que les perturbations ou les fluctuations temporaires dans la qualité et la force des flux d’électricité peuvent représenter une gêne pour les ménages, elles peuvent provoquer des désastres pour les hôpitaux ou les autres infrastructures basées sur des équipements sensibles.

D’après Leonardo Energy, une initiative du European Copper Institute (ECI), une sous-tension équivalente à ¼ d’un cycle (soit près de 4 millisecondes) suffit souvent à troubler les appareils électroniques sensibles, mettant potentiellement en danger la vie des patients.

En plus des préoccupations liées à la sécurité, la faible qualité de l’électricité, notamment les soudaines baisses de tensions ou les « coupures », coûte à l’UE environ 150 milliards d’euros chaque année, selon Leonardo Energy, qui estime que les normes européennes relatives à la qualité de l’électricité sont dépassées, étant donné l’état actuel des technologies.

Mais le renforcement de la norme européenne actuelle EN50160 concernant la qualité de l’électricité ou de la tension, telle qu’elle a été fixée par la Comité européen pour la normalisation électrotechnique (CENELEC), est une question sensible, dans la mesure où il impliquerait d’augmenter les coûts à pratiquement tous les points de la chaîne d’approvisionnement d’électricité. La norme fait actuellement l’objet d’une révision, mais les détails sur le procédé restent confidentiels, aucune date limite n’étant encore disponible.

Les investisseurs attendent dans l’ombre

A Bruxelles, les efforts visant à créer un marché européen de l’électricité fonctionnel se heurtent donc non seulement aux préoccupations politiques, mais aussi aux inquiétudes financières et techniques complexes qui touchent l’ensemble de l’infrastructure électrique de l’UE.

Les investisseurs, parallèlement, sont satisfaits des progrès du processus de libéralisation étant donné le potentiel considérable de l’échange d’électricité de gros au sein d’un système européen d’échange d’électricité.

Un tel échange de gros, sous la forme d’un échange physique d’électricité ou par l’échange d’instrument financiers (contrats à terme, produits dérivés, etc.) est essentiel dans un marché libéralisé et constitue l’un des principaux éléments moteurs de la libéralisation. Il se situe là où la libéralisation affecte les équipements en premier lieu, affirme Eurelectric, qui représente l’industrie européenne de l’électricité à Bruxelles.

Depuis 2005, les volumes d’échange dans l’UE se sont stabilisés suite à une baisse significative au début du scandale d’Enron en 2001 aux Etats-Unis qui ont nuit à la confiance de nombreux acteurs participants à l’échange d’énergie.

Malgré la reprise du marché, les investisseurs du secteur de l’énergie craignent qu’un processus de libéralisation au point mort et des contrôles continus sur les prix, comme la régulation des tarifs de l’énergie ainsi que les tarifs de rachat des renouvelables en France, pourraient entraver la progression.

La relation avec le climat

L’approche consistant à intégrer et à libéraliser le secteur européen de l’énergie est inextricablement liée à l’agenda plus vaste de l’Union concernant le changement climatique, en particulier les engagements à réduire de 20% les émissions de CO2 d’ici 2020, ainsi qu’une hausse de 20% de l’utilisation des énergies renouvelables pendant la même période.

La Commission espère que les efforts destinés à stimuler l’utilisation des renouvelables et un prix du carbone élevé dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émissions (système européen ETS) notamment, pourraient agir comme des moteurs pour la création d’un marché européen de l’électricité (et du gaz) vraiment opérationnel.

Ce n'était donc pas une surprise si les négociations furent tendues tout au long de 2008 et en 2009, dans la mesure où les Etats membres devaient élaborer de nouvelles lois sensibles et complexes non seulement concernant le secteur de l’énergie, mais aussi concernant le cadre général des efforts de l’UE pour faire face au changement climatique.

Réactions

Peu de propositions de la Commission ont été abordées comme le troisième paquet de libéralisation, a déclaré le commissaire à l’Energie, Andris Piebalgs, aux parlementaires européens lors d’une audience de la commission Industrie et énergie du Parlement à Bruxelles en janvier dernier.

De nombreuses parties prenantes conviennent que la libéralisation peut permettre de mettre en place un marché européen de l’énergie opérationnel, mais uniquement si certaines conditions liées à la réglementation, à l’infrastructure et au marché sont protégées.

D’après le Conseil des régulateurs européens de l’énergie (CEER), la libéralisation, quand elle est conçue et mise en œuvre de manière adéquate et accompagnée d’une réglementation, peut constituer une meilleure combinaison d’efficacité et de sécurité d’approvisionnement. Le CEER craint que les mesures ou l’intervention de libéralisation moyennement conçues pourrait avoir la conséquence inattendue de nuire à la sécurité d’approvisionnement plutôt que de la renforcer.

Les entreprises de service public de l’UE, représentées à Bruxelles par le CEEP, sont en faveur de la constitution d’une autorité européenne de réglementation mais seulement pour être le complément au niveau européen des tâches réglementaires exécutées au niveau national.

Parallèlement, la CES, la confédération européenne des syndicats, s’oppose à la dissociation des structures de propriété puisque l’expérience menée dans certains pays a démontré que cette dissociation a eu peu d’effet en matière de réduction des prix mais, au contraire, amoindrit l’entretien des installations et de leurs niveaux de sécurité. Continuer les efforts visant la libéralisation affaiblit le développement européen en matière de sécurité de l’approvisionnement énergétique, déclare la CES, face au troisième paquet de la Commission.

La Fédération européenne des négociants d’énergie (EFET) est partisan de donner aux forces du marché, plutôt qu’aux réglementations décidées à Bruxelles, un rôle plus important à jouer dans le développement du secteur européen de l’énergie, notamment en permettant aux marchés régionaux actuels de se développer en intégrant d’autres Etats membres. Selon le président de l’EFET Paul van Son, les organismes régulateurs devraient stimuler la circulation des capitaux dans les marchés de l’énergie, notamment dans le domaine des activités de gros et en Europe en soutenant une infrastructure bien coordonnée et des services organisés en réseaux par delà les frontières et particulièrement au sein de chaque zone de prix habituels.

Cependant les organismes régulateurs ne devraient pas essayer de réguler les opérations du marché en créant et en donnant mandat à une plateforme particulière de transaction, ni même en laissant à la discrétion des TSO l’établissement des soi-disant « règles de marché » qui pourraient conduire à des distorsions nuisibles, a déclaré M. von Son à la presse.

Quant à une révision des normes de qualité d’électricité du CENELEC, l’association européenne représentant le secteur des technologies numériques (EICTA) pense qu’une gamme encore plus large de qualité d’électricité telle que celle envisagée par la norme n’est pas acceptable car elle exigera un nombre important de modifications à apporter aux produits dans nos industries à un coût très élevé.

Dates clés

• 19 sept. 2007 : la Commission présente le troisième paquet de libéralisation de l’énergie.
• 13-14 mars 2008 : le sommet européen convient de parvenir à un accord politique d’ici juin 2008.
• Mai 2008 : vote des commissions Industrie au Parlement (ITRE) et du marché intérieur (IMCO) (EurActiv 07/05/08).
• 6 juin 2008 : le Conseil Energie compte parvenir à un accord politique sur le troisième paquet de libéralisation de la Commission. Les ministres de l’Energie pourraient alors adopter formellement leur position commune lors de leur prochaine rencontre sous la présidence française.  
• Mi-juin 2008 : vote en session plénière du Parlement (première lecture) (EurActiv 19/06/08). 
• 12 janv. 2009  : le Conseil des ministres de l'UE a adopte le troisième paquet libéralisation de l'énergie.
• 23 mars 2009 : le Parlement et la Présidence tchèque parviennent à un accord sur le troisième paquet énergétique (EurActiv 25/03/09)
• 22 avril 2009 : le Parlement accepte l'accord de compromis (EurActiv 23/04/09)

Liens externes

EU official documents

• Commission:Website on the third energy liberalisation package
• Commission press release:Energising Europe: A real market with secure supply(19 September 2007)
• Commission:Proposal for a directive on common rules for the internal market in electricity
• Commission:Proposal for a regulation on cross-border exchanges in electricity
• Council press release:The Council adopts common positions on the internal energy(12 January 2009)

European Union

• Commission (DG Research):European SmartGrids Technology Plaform
• Commission Joint Research Centre (JRC):Grid consortium
• European Regulators Group for Electricity and Gas (ERGEG):Website
• European Regulators Group for Electricity and Gas (ERGEG):Towards Voltage Quality Regulation in Europe - an ERGEG Conclusions Paper

Parliament

• European Energy Forum:Black Outs & Power Cuts, Immediate Causes and Structural Problems

EU Actors positions

• CEEP (Services of General Interest):CEEP Opinion on the 3rd Energy Package - Let us make the internal energy market a reality
• The European Consumer Voice in Standardisation (ANEC):Website

Business & Industry

• Eurelectric:Security of Electricity Supply - roles, responsibilities and experiences within the EU(January 2006)
• Leonardo Energy (ECI initiative):The Potential for Global Energy Savings from High E±ciency Distribution Transformers(February 2005)
• Leonardo Energy (ECI initiative):Quality of supply study summary:
• Leonardo Energy (ECI initiative):European Power Quality Survey
• Leonardo Energy (ECI initiative):Regulating Quality of Supply
• Leonardo Energy (ECI initiative):Power Quality Application Guide
• Union for the Co-ordination of Transmission of Electricity (UCTE):Website
• Eurelectric:EURELECTRIC Warns of Unfinished Business - Power in Europe(October 2007 interview with Eurelectric President)
• Powernext:Website
• Powernext:Note sur les tarifs réglementés(French only)
• Heren Energy:Website

Think tanks & Academia

• Powersystems (Helsinki University):Quality of supply regulation - status and trends

Non-assigned links

• Eurelectric:Regulatory aspects of electricity trading in Europe(February 2003)
• Eurelectric:Measurement guide for voltage characteristics(1995)
• European Federation of Energy Traders (EFET):"The Past and Future of European Energy Trading"
• European Federation of Energy Traders (EFET):Reaction to the 3rd Legislative Package on EU Electricity and Gas Markets(19 September 2007)
• European Federation of Energy Traders (EFET):Power Market and Trading(September 2006)
• European Federation of Energy Traders (EFET):National measures are distorting European wholesale electricity markets(17 November 2006)
• European Information & Communications Technology Industry Association (EICTA):On standards and conformity, including for power quality
• European Trade Union Confederation (ETUC):Proposals for liberalising the European energy market fail to meet the real challenges(20 September 2007)