Les Parlements nationaux et l’UE [FR]

Résumé

L’intégration européenne n’a cessé de s’étendre et de se développer avec les traités européens successifs, transférant ainsi de plus en plus de pouvoirs du niveau national au niveau européen.

En conséquence, les Parlements nationaux ont été de plus en plus écartés du processus de prises de décision de l’UE. En outre, avec la mise en place d’élections directes au Parlement européen en 1979, un grand nombre de Parlements nationaux s’est senti déconnecté des politiques communautaires (auparavant, le Parlement européen était composé de parlementaires nationaux qui exerçaient alors un « double mandat »). 

Un certain nombre d’initiatives ont été prises pour inciter les Parlements nationaux à prendre part au processus d’élaboration des politiques européennes.

La COSAC (Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires et Européennes des Parlements de l'Union européenne) a été créée en 1989, à l’initiative de Laurent Fabius, alors président de l’Assemblée Nationale française. La COSAC cherche à mettre en place un organe interparlementaire constitué de membres des Parlements nationaux spécialisés dans les affaires européennes.

À la suite de l'entrée en vigueur du traité de Maastricht (1993), les compétences de l'Union européenne ont été étendues à des domaines traditionnellement du ressort national, tels que la justice et les affaires intérieures. Pour cette raison, l'importance des échanges entre les Parlements nationaux et le Parlement européen a été soulignée dans une déclaration relative au rôle des Parlements nationaux dans l'Union européenne (source : Europa glossaire).

Le traité d’Amsterdam est allé plus loin en rendant obligatoire le transfert rapide de tous les documents de consultation de la Commission aux Parlements nationaux. Ces derniers disposent alors d'une période de six semaines pour examiner un projet de loi. 

S’il entre en vigueur, le traité de Lisbonne attribuera de nouveaux pouvoirs aux Parlements nationaux afin d’examiner la législation européenne, renforçant ainsi leur rôle dans la prise de décision au sein de l’UE (EurActiv 5/12/07). 

Enjeux

Les relations entre le Parlement européen et les Parlements nationaux

La coopération entre le Parlement européen et les Parlements nationaux se manifestent sous diverses formes, de plus en plus nombreuses. Selon le Règlement du Parlement européen, la Conférence des présidents  est compétente pour les questions afférentes aux relations avec les Parlements nationaux des Etats membres. Ces activités sont réalisées sous l’autorité du président du Parlement, actuellement Hans-Gert Poettering, ainsi que par les deux vice-présidents du Parlement européen, actuellement Edward McMillan-Scott  et Martine Roure.

En théorie, l’intention proclamée  du Parlement Européen est de « coopérer de manière constructive avec nos partenaires des Parlements nationaux dans l’intérêt de nos peuples et de l’ensemble de l’Union européenne ».

« Sur la base des responsabilités complémentaires du Parlement européen et des Parlements nationaux, l'objectif du Parlement européen est de développer des réseaux afin de promouvoir davantage le contrôle parlementaire et la transparence et de gérer efficacement ses liens avec les Parlements nationaux ».

En pratique, le Parlement européen cherche à informer les Parlements nationaux de l’ensemble de ses activités. De plus, un certain nombre de commissions du Parlement européen invitent régulièrement les parlementaires nationaux à leurs réunions, ce qui leur permet de partager leurs connaissances et leurs compétences quand ils débattent des propositions politiques. 

Selon une nouvelle initiative présentée récemment, les parlementaires de centre droit de toute l’Europe s’apprêtent à lancer le « Club des 27 », une mesure destinée à renforcer la coopération entre les parlementaires nationaux et le groupe PPE-DE du Parlement européen. L’objectif est d’impliquer davantage les députés nationaux dans l’élaboration des politiques européennes (EurActiv 11/07/08). Etant donné le consensus généralisé en Europe sur le rôle grandissant des Parlements nationaux, des initiatives similaires sont susceptibles de voir le jour. 

Relations interparlementaires

• Conférence des Organes Spécialisés dans les Affaires Communautaires et Européennes des Parlements de l'Union européenne (COSAC) 

La COSAC est une conférence qui se tient deux fois par an. Elle a pour but de renforcer la coopération entre les commissions des Parlements nationaux spécialisées dans les affaires européennes et les représentants du Parlement européen. 

Chaque pays envoie six de ses parlementaires aux réunions biannuelles de la COSAC. Les Parlements nationaux des pays candidats ou en cours d’adhésion sont également invités à envoyer trois observateurs chacun. Les réunions de la COSAC ont généralement lieu dans la capitale du pays exerçant la présidence de l’Union européenne.

Un certain nombre de facteurs ont conduit à la création de la COSAC, notamment un sentiment de perte de contact avec les politiques communautaires dans de nombreux Parlements nationaux après la mise en place d’élections législatives européennes directes en 1979. En effet, à l’époque de la création de la COSAC, tous les Parlements nationaux n’étaient pas dotés de commissions spécialisées dans les affaires européennes, ce qui avait renforcé le sentiment de perte de contact avec les législateurs européens. 

La COSAC a été créée en mai 1989 lors d’une réunion à Madrid, où les présidents des Parlements des Etats membres de l’UE ont convenu de renforcer le rôle des Parlements nationaux dans l’Union en rapprochant les commissions spécialisées dans les affaires européennes. La première réunion de la COSAC s’est tenue à Paris en novembre 1989.

La COSAC a été officiellement reconnue dans un protocole au traité d’Amsterdam, conclu par les chefs d’Etat et de gouvernement en juin 1997. Le protocole est entré en vigueur le 1er mai 1999.

D’après ce protocole, la COSAC peut soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée à l’attention des institutions de l’Union européenne.

• Echange interparlementaire d’informations sur l’UE (IPEX) 

L’IPEX  est un site Internet destiné à soutenir la coopération interparlementaire dans l’UE. Il fournit une plateforme pour l’échange électronique de documents d’informations relatifs à l’UE entre les Parlements et l’Union.

En somme, l’IPEX permet aux Parlements nationaux de publier tout document pertinent sur un site Internet européen, donnant ainsi la possibilité aux parlementaires de se tenir informés des questions politiques essentielles.

Selon le site, « ces dix dernières années, l’échange d’informations concernant l’Union européenne entre les Parlements nationaux est devenu de plus en plus important. Afin de faciliter le flux d’informations, les Parlements nationaux ont créé, en collaboration avec le Parlement européen leur propre base de données et site web ».

L’IPEX contient un calendrier des réunions interparlementaires. Il cherche également à engager des échanges de points de vue sur le « contrôle du principe de subsidiarité », une notion définie à l’Article 5 du Traité sur l’Union européenne qui stipule que la prise de décision doit être la plus proche possible du citoyen (voir ci-dessous).

Les relations entre la Commission européenne et les Parlements nationaux

La Commission européenne a longtemps compris une stratégie essentielle - et l’a souvent déclaré publiquement au cours des dix dernières années : impliquer davantage les Parlements nationaux et le Parlement européen dans l’élaboration des politiques européennes permettra d’enrayer la perte de légitimité de l’UE aux yeux des citoyens européens. 

Un résultat crucial de cette réflexion a été l’émergence du principe de subsidiarité, selon lequel l’Union n’agit - sauf pour les domaines de sa compétence exclusive - que lorsque son action est plus efficace qu’une action entreprise au niveau national, régional ou local, comme le définit le site Europa. 

Depuis le début des discussions sur une Constitution européenne et le traité de Lisbonne qui a suivi, la Commission a pris l’initiative de consulter les députés nationaux lors de l’élaboration de nouvelles directives. Toutefois, les Parlements nationaux sont loin d’être impliqués dans l’ensemble des négociations.

Au cours des dernières années, la Commission européenne a lancé « l’initiative Barroso », selon laquelle les projets de loi sont systématiquement transmis aux Parlements nationaux pour être examinés en même temps qu’ils sont soumis aux institutions européennes. En effet, dans un discours de mars 2007, le président Barroso a souligné que « depuis que nous avons décidé en septembre dernier [2006] d’envoyer les projets de loi de la Commission aux Parlements nationaux pour y être examinés, la Commission a reçu 76 avis ! La Commission accueille cet engagement des législateurs nationaux et s’engage à y donner suite ». 

D’octobre 2006 à décembre 2007, la Commission a reçu 168 avis de 27 assemblées législatives de 17 Etats membres. Ces avis concernaient 82 textes de la Commission (des documents consultatifs et législatifs). Certains Parlements ont été plus prolifiques que d’autres, 135 des 168 avis ont été émis par sept assemblées : 

• France (Sénat) – 40
• Allemagne (Bundesrat) - 21
• Royaume-Uni (House of Lords) - 18
• Portugal (Assembleia da Republica) - 19
• Suède (Riksdag) - 17
• Danemark (Folketing) - 12
• République tchèque (Senát) - 11

Traité de Lisbonne : le rôle des Parlements nationaux est encore renforcé

Le traité de Lisbonne - si tant est qu’il entre en vigueur – vise à renforcer et à étendre le rôle des Parlements nationaux. Plus particulièrement, les assemblées parlementaires seraient autorisées à s’opposer aux propositions de la Commission par la procédure du « carton jaune et orange » (EurActiv 09/05/08). C’est essentiellement un moyen, pour les Parlements nationaux, de renforcer plus rigoureusement le principe de subsidiarité. La procédure fonctionne de la façon suivante :

• Si un tiers des Parlements nationaux estime qu’un projet de loi européenne (qui émane généralement de la Commission) enfreint le principe de subsidiarité, l’exécutif européen se trouve alors dans l’obligation de la reconsidérer. Il s’agit de la procédure du « carton jaune ».
• Si la Commission maintient son projet de loi et qu’une simple majorité de Parlements nationaux soulève encore des objections, la Commission renvoie l’objection au Conseil et au Parlement, qui trancheront la question. Il s’agit du « carton orange ». 

Cependant, le fait de déterminer si cette procédure représente véritablement un pouvoir supplémentaire divise : au final, les Parlements nationaux ne peuvent pas opposer leur veto à un nouveau projet de loi, mais à peine exprimer leur désaccord. 

Le traité de Lisbonne prévoit également de :

• Etendre le droit à l’information des Parlements nationaux.
• Accorder de nouveaux pouvoirs aux Parlements nationaux pour examiner les politiques dans les domaines de la liberté, de la justice et de la sécurité. Un ou plusieurs Parlements nationaux auront également la possibilité d’opposer leur veto à des projets de loi. 
• Prolonger le délai accordé aux Parlements nationaux pour examiner un projet de loi de six à huit semaines. Si un Parlement émet des objections au cours de cette période, il est alors invité à transmettre « un avis motivé exposant les raisons pour lesquelles il estime que le projet en question ne respecte pas le principe de subsidiarité ».
• Inclure une nouvelle clause décrivant toutes les fonctions officielles des Parlements nationaux en rapport avec les questions européennes.

Réactions

Lors d’une réunion conjointe des membres du Parlement européen et des 27 Parlements nationaux, le Président du Parlement européen Hans-Gert Pöttering a déclaré : « Les parlements nationaux et le parlement européen ne sont pas des concurrents : nous servons ensemble la démocratie européenne ».

Il a souligné qu’il y aura toujours des débats sur le niveau d’administration (européen, national ou local) approprié pour traiter une question spécifique. Par conséquent il est nécessaire de coopérer pour faire fonctionner l’Union, a-t-il conclu.

Dans un entretien à EurActiv, la vice-présidente de la Commission européenne Margot Wallström, chargée des relations institutionnelles et de la stratégie de communication, a expliqué que « nous ne parviendrons jamais à mieux expliquer ce projet d’Union européenne à moins qu’il ne soit inscrit dans les traditions politiques nationales, voire régionales, et dans les systèmes de partis. Si les responsables politiques nationaux ne se sentent pas concernés, je ne pense pas que nous réussirons ». 

Elle a indiqué que « [l’intérêt aux questions européennes] doit s’infiltrer dans les systèmes de partis ainsi que dans les traditions politiques locales de chaque Etat membre. Et c’est là que les Parlements nationaux interviennent. Leur rôle est essentiel et ils doivent changer leur façon de travailler sur les affaires européennes. Il existe bien souvent une commission spécialisée dans les questions européennes, mais aucune autre commission ne s’y intéresse ».  

Soulignant l’engagement de l’UE dans l’amélioration des relations avec les Parlements nationaux, le président de la Commission José Manuel Barroso, a expliqué que les deux protocoles annexés au désormais défunt traité constitutionnel cherchaient à créer une relation politique directe entre les Parlements nationaux et les institutions européennes, notamment la Commission.

Pour M. Barroso, malgré l’échec de la Constitution, le fait de poursuivre avec des mesures dans l’esprit du traité constitutionnel pour mieux impliquer les Parlements nationaux est un signe de l’engagement de la Commission à développer les relations avec ces Parlements. Il a rappelé qu’en mai 2006, il avait annoncé que la Commission comptait transmettre ses nouvelles propositions ainsi que les documents de consultation aux Parlements nationaux en les invitant à réagir dans l’optique d’améliorer le processus d’élaboration des politiques.  

M. Barroso, qui a salué ces nouvelles mesures, a indiqué que les contacts de la Commission avec les Parlements nationaux suggéraient que ces efforts ont été utiles de trois manières : en permettant aux Parlements nationaux d’adopter une position plus proactive vis-à-vis des questions européennes, du point de vue du droit à l’information, ainsi qu’en permettant aux Parlements nationaux, qui sont les mieux placés, d’examiner leur propre gouvernement. Enfin, M. Barroso a indiqué que l’intérêt que les Parlements nationaux accordent au nouveau mécanisme prouve aussi l’engagement des citoyens à l’Union européenne.

Cependant, Sebastian Kurpas, chercheur au Centre for European Policy Studies (CEPS) à Bruxelles, estime que les nouveaux pouvoirs des Parlements nationaux, dans le cadre du traité de Lisbonne, ne leur accordent pas un rôle très proactif. 

M. Kurpas, qui a comparé ces trois dispositions à un « frein à main », a également déclaré qu’elles étaient un instrument défensif par nature.

Selon M. Kurpas, la majorité des Parlements n’ont pas la capacité de suivre tout ce que fait l’UE et se retrouvent submergés par la tâche complexe consistant à une alliance suffisamment vaste avec d’autres Parlements pour bloquer la législation européenne.

D’après M. Kurpas, si les Parlements nationaux agissent ensemble, ils pourraient déclencher une procédure pour bloquer une initiative législative de la Commission. Mais ils devront agir vite, ajoute-t-il, car ils ne disposent que de huit semaines pour trouver les votes nécessaires pour bloquer une proposition. En outre, M. Kurpas a indiqué que, pour bloquer efficacement une proposition de la Commission, il faudrait encore faire pression sur le Parlement européen ou le Conseil.

Dates clés

• Juin 1979 : premières élections du Parlement européen au suffrage direct.
• Mai 1989 : création de la COSAC à Madrid par les présidents des Parlements des Etats membres de l’UE.
• Nov. 1989 : première réunion de la COSAC à Paris.
• Nov. 1993 : entrée en vigueur du traité de Maastricht, comprenant une déclaration sur l’importance des Parlements nationaux au sein de l’UE.
• Juin 1997 : la COSAC est reconnue officiellement dans un protocole annexé au traité d’Amsterdam.
• Mai 1999 : entrée en vigueur du protocole de la COSAC (voir plus haut), permettant à cet organe de soumettre toute contribution qu’elle juge appropriée à l’attention des institutions de l’Union européenne.
• Déc. 2007 : les chefs d’Etat et de gouvernement européens signent le traité de Lisbonne. 

Liens externes

European Union

• Commission of the European Communities:Annual Report (2008) on relations between the European Commission and national parliaments
• European Commission:Commission dialogue with National Parliaments reaches a new high [FR] [FR] [DE]
• IPEXInterparliamentary Information Exchange
• COSACHome Page [FR]
• Official Journal of the European UnionProtocol on the role of National parliaments in the European Union [FR] [FR] [DE]
• European Parliamentglossary: national parliaments [FR] [FR] [DE]
• European Parliamentnational parliaments' role in EU affairs improved by new Treaty [FR] [FR] [DE]
• European Parliamentrelations with national parliaments [FR] [FR] [DE]

NGOs and Think-Tanks

• Centre for European Policy Studies (CEPS):The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations
• FuturumThe Role of National Parliaments in the Future EU
• Notre EuropeInterparliamentary Cooperation in the European Union: time for a new start? [FR]
• European MovementNational parliaments for European democracy

Think tanks & Academia

• European Institute of Public Administration (EIPA)The Role of National Parliaments in European Decision-Making (Theo Jans & Sonia Piedrafita)