Les relations UE-Suisse

En bref

La Suisse est entourée par l’UE, elle partage une frontière avec l’Allemagne au nord, avec la France à l’ouest, avec l’Italie au sud et avec l’Autriche à l’est. C’est une république fédérale qui comprend des régions linguistiques et culturelles allemande, française et italienne, ainsi qu’une petite communauté romanche.

La Suisse est l’un des pays les plus riches au monde, avec un PIB par habitant de plus de 53 000 euros et un faible taux de chômage parmi ses 7,6 millions de citoyens. Le pays possède une ancienne tradition de démocratie directe et de neutralité, ce qui l’a amené à ne pas s’impliquer dans les deux guerres mondiales.

Selon la Commission européenne, plus de 900 000 citoyens européens vivent et travaillent en Suisse et encore plus nombreux sont ceux qui traversent régulièrement ses frontières.

L’UE est le plus important partenaire commercial de la Suisse, représentant 60 % de ses exportations et 80 % de ses importations. En matière d’exportations de la part de l’UE, la Suisse se place juste après les Etats-Unis.

L’instauration de l’Association économique de libre échange (AELE) en 1960 et la signature de l’Accord de libre échange en 1972 entre la Communauté économique européenne (CEE) et la Suisse  constituent la base de ses relations avec l’UE.

Le pays a semblé se rapprocher de l’adhésion à l’UE en mai 1992: il a négocié l’accord sur l’Espace économique européen (EEE), qui permet aux pays membres de l’AELE de participer au Marché unique européen et a ensuite soumis une candidature d’adhésion à l’UE.

Cependant, les citoyens suisses ont voté contre l’adhésion à l’EEE le 6 décembre 1992, ce qui a entraîné la suspension des négociations concernant l’adhésion. Le référendum a été une défaite majeure pour le gouvernement et a marqué la montée de l’Union démocratique du centre, un parti d’extrême droite dirigé par Christoph Blocher.

Depuis lors, les relations de la Suisse avec l’UE ont vraiment pris un tournant bilatéral. Deux séries d’accords sectoriels, négociés en 1999 et en 2004, ont donné naissance à dix traités qui alignent une grande partie de la loi suisse sur celle de l’UE (voir « Issues »).

Les accords « Bilatérales I » et « Bilatérales II » signifient que la Suisse bénéficient des avantages des membres de l’UE et des pays de l’EEE sur la libre circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, mais sans perdre aucune souveraineté ou pouvoir de prise de décision.

Le scepticisme du pays au sujet de l’adhésion à l’UE a été confirmé lors du référendum de mars 2001, où 76,8 % des citoyens ont voté contre une initiative populaire intitulée « Oui à l’Europe » destinée à ouvrir des négociations relatives à l’adhésion.

Depuis décembre 2008, la Suisse fait partie de l’espace Schengen de l’UE, qui facilite les déplacements dans les États membres en supprimant les contrôles d’identité aux frontières communes. Elle prend également part à l’accord européen de Dublin sur la gestion des demandeurs d’asile.

En février 2009, la Confédération helvétique était proche de la crise dans ses relations avec l’UE, à cause d’un référendum sur l’ouverture de son marché du travail aux travailleurs bulgares et roumains. Un « non » aurait suspendu des accords commerciaux mais 59,6 % des citoyens l’ont finalement approuvé.

En juillet 2010, la Commission européenne et le gouvernement suisse ont mis en place un groupe de travail pour réexaminer des options concernant un accord de coopération qui gouvernerait et simplifierait les relations bilatérales.

Enjeux

Une approche bilatérale problématique

La décision de l’électorat suisse de rester en dehors de l’Espace économique européen (EEE) en 1992 a engendré une multitude d’accords sectoriels entre le pays et l’UE, les paquets « Bilatérales I et II » et plus de 100 autres accords techniques.

Conclues en 1999, les Bilatérales I couvrent la libre circulation des personnes, les obstacles techniques au commerce, les marchés publics, l’agriculture ainsi que les transports aériens et terriens. Ils permettent à la Suisse de participer aux programmes de recherche de l’UE.

Les Bilatérales II, lancé en 2004, ont ajouté des zones de coopération dans les espaces Schengen/Dublin et des accords sur la taxation de l’épargne, les produits agricoles transformés et la fraude. Elles ont également annoncé l’implication suisse dans l’Agence européenne pour l’environnement et ses programmes sur les médias, l’éducation, la formation et la jeunesse.

Cependant, ce système complexe d’accords a suscité divers problèmes concernant l’application de la loi européenne, ce qui a mené à des incertitudes juridiques pour les autorités, les entreprises et les citoyens.

En septembre 2010, le Conseil fédéral suisse a confirmé sa préférence quant à la poursuite de cette approche sectorielle.

Un conflit a lieu concernant les régimes fiscaux applicables aux sociétés dans certains cantons suisses, que l’UE considère comme une aide de l’État incompatible avec l’Accord de libre-échange de 1972. Les États membres ont demandé, à de nombreuses reprises, l’abolition de ces « incitations fiscales ».

L’absence d’un cadre plus large a causé des problèmes tant dans l’application d’accords existants que dans l’utilisation de nouvelles législations européennes, y compris la jurisprudence de la Cour de justice européenne, l’organe judiciaire de l’Union. L’absence d’un mécanisme de règlement des litiges constitue un autre problème majeur.

Vers un accord de coopération ?

L’UE a précisé qu’elle voulait aller plus loin que la simple négociation de traités individuels. En juillet 2010, le président du Conseil européen, Herman van Rompuy, a prévenu la Suisse qu’elle devait adopter le cadre juridique de l’UE, l’acquis communautaire, si elle souhaitait accéder au marché.

Alors que l’adhésion à l’UE n’est toujours pas envisagée, la possibilité que la Suisse rejoigne l’EEE a refait surface, comme un moyen de surmonter les problèmes légaux et bureaucratiques. Contrairement à la Suisse, la Norvège, membre de l’EEE, adopte automatiquement toutes les modifications de la législation de l’UE.

Cependant, les traditions d’indépendance et de démocratie directe très ancrées en Suisse, où la plupart des décisions doivent être ratifiées par référendum, impliquent que l’ « automatisme » d’adoption des lois européennes ne serait simplement pas accepté.

Au lieu de cela, l’accent a été mis sur un accord potentiel de coopération pour gouverner la série d’accords bilatéraux actuellement en place : une version de l'EEE taillée sur mesure. En juillet, la Commission européenne et le gouvernement suisse ont établi un groupe de travail pour explorer les options de simplification des relations bilatérales.

La présidente de la Suisse, Doris Leuthard, a affirmé que des experts des deux parties travailleraient sur la base du respect de la souveraineté suisse et du « bon fonctionnement des institutions existantes ». Le groupe s’apprête à publier son premier rapport avant la fin de l’année.

Des sources proches du dossier à la Commission européenne affirment que la question de l’automatisme ne constitue pas un problème majeur, puisque les secteurs ne pouvant pas s’y conformer du fait d’un « non » au référendum en seraient simplement exclus.

Le 14 décembre, les affaires étrangères de l’UE ont adopté de nouvelles conclusions sur les relations avec les pays de l’AELE, dont la Suisse. Le texte ne séduit pas Berne, car il souligne que le système des accords bilatéraux a « clairement atteint ses limites ».

Les ministres ont critiqué « l’application incohérente » des accords de l’UE et les nouvelles mesures suisses qui sont incompatibles avec ces derniers. La Suisse a rétorqué que les accords « fonctionnent bien » mais ils ont admis que la relation devrait être plus cohérente et dynamique.

Relations politiques

Parallèlement aux questions économiques, légales et bureaucratiques révélées par la coopération bilatérale de la Suisse avec l’UE, leurs relations politiques n’ont pas toujours été sans heurts ces deux dernières années.

Lors d’un référendum mené en 2009, des politiciens anti-immigration incluant l’Union démocratique du centre (UDC) menée par Christophe Blocher ont exhorté les citoyens à voter contre l’ouverture du marché du travail national aux travailleurs bulgares et roumains.

La campagne du « non » jouait sur les craintes de voir arriver des vagues d’immigrants issus des nouveaux États membres de l’UE, présentés comme des corbeaux noirs sur d’immenses affiches dans tout le pays. Cependant, avec l’appui des principaux partis qui prônaient le « oui », l’accord a été ratifié avec 59,6 % de voix.

En novembre 2009, 57 % des citoyens suisses ont approuvé une interdiction de construire de nouveaux minarets, qui a été largement condamnée. La proposition de l’UDC, ratifiée malgré la forte opposition du gouvernement et de la plupart des partis politiques, a été saluée par les partis d’extrême droite en Europe, et certains d'entre eux ont appelé à faire de même dans leurs pays.

Le 29 novembre 2010, 53 % des votants ont approuvé une autre proposition de l’UDC visant à expulser automatiquement les étrangers condamnés pour des crimes tels que le viol ou le trafic de drogue. Ceux qui ont été condamnés pour des crimes sérieux seront expulsés après un an de prison et interdits de séjour pendant un maximum de vingt ans.

En tant que membre de l’espace Schengen, la Suisse doit autoriser les citoyens des autres pays de l’espace à vivre, travailler et étudier sur son territoire. Sans cela, elle agirait de manière contraire au principe de libre circulation des personnes, un droit fondamental garanti aux citoyens de l’UE, ainsi que par la Convention des Nations unies contre la torture.

La Commission européenne a déclaré qu’elle étudierait les implications du référendum avec soin. Le président Barroso a exprimé ses préoccupations quant à la montée de la xénophobie en Europe, sans désigner un pays en particulier.

La relation de la Suisse avec l’UE va probablement revenir sous le feu des projecteurs lors de la période préparatoire des élections parlementaires en octobre 2011. Christoph Blocher, de l’eurosceptique UDC, qui remporte actuellement la plus grande part des votes dans le pays, a appelé à combattre toute évolution vers l’adhésion à l’EEE.

Réactions

 Le 14 décembre, lesministres européens des affaires étrangères ont demandé une révision du système actuel d'accords bilatéraux avec la Suisse qui, selon eux, a « clairement atteint ses limites ». Ils ont critiqué la « mise en application incohérente » des accords existants avec l'UE et les nouvelles mesures prises par la Suisse qui sont incompatibles avec ces accords.

« Dans le respect de la souveraineté et des choix de la Suisse, le Conseil est arrivé à la conclusion que même si le système actuel d'accords bilatéraux a bien fonctionné par le passé, le défi des années à venir sera de dépasser ce système complexe qui suscite une insécurité juridique, qui est devenu difficile à gérer et qui a clairement atteint ses limites », ont déclaré les ministres lors de l'adoption des conclusions sur les relations avec les pays de l'AELE.

En réaction, le Département fédéral suisse des affaires étrangères a répondu que les accords fonctionnaient bien, mais a admis qui fallait faire quelque chose pour rendre leurs relations plus cohérentes, consistantes et dynamiques.

Le 19 juillet, le président du Conseil européen, Herman Van Rompuy, a souligné que les accords bilatéraux entre l'UE et la Suisse devaient être correctement mis en œuvre et il a affirmé que la Suisse devait se conformer au cadre juridique de l'UE si elle voulait avoir accès à son marché.

« L'UE est convaincue de la nécessité de développer ses relations avec la Suisse sur les bases juridiques et politiques. Les conclusions du Conseil de décembre 2008 ont établi les critères et les conditions qui doivent être remplis par les négociations permettant la participation de la Suisse à notre marché intérieur et à nos politiques », a-t-il déclaré après une réunion avec la présidente suisse, Doris Leuthard.

« Ces critères et ces conditions font surtout référence à l'acceptation de l'évolution de l'acquis et à son interprétation et son application homogènes », a-t-il ajouté.

Le président de la Commission européenne, José Manuel Barroso, a qualifié l'ensemble des accords bilatéraux entre la Suisse et l'UE de « complexes » et de « très difficiles à gérer ». Le groupe de travail réuni pour examiner des options visant à améliorer la coopération entre l'UE et la Suisse doit respecter la décision du pays de ne pas rejoindre l'Espace économique européen (EEE), a-t-il déclaré en juillet.

Lors d'un discours en novembre, l'ambassadeur Jacques de Watteville, à la tête de la Mission suisse auprès de l'UE, a déclaré que les traités bilatéraux entre l'UE et la Suisse fonctionnaient bien « dans l'ensemble », mais il a admis qu'ils suscitaient certaines difficultés et des « discussions complexes ». De nouveaux accords dans certains domaines sont en train d'être négociés, a-t-il révélé.

Les accords existants permettent aux sociétés suisses d'élargir leur accès au marché de l'UE, mais de grands secteurs comme le commerce des services ne sont pas encore totalement couverts, a-t-il précisé. La Suisse et la Commission européenne mènent des « discussions exploratoires » avec pour objectif d'aboutir à un accord qui mettrait les sociétés suisses sur un pied d'égalité avec leurs homologues de l'UE, a-t-il expliqué.

Quant au conflit sur les régimes fiscaux des entreprises dans certains cantons, que l'UE considère comme une aide de l'État incompatible avec l'Accord de libre-échange (ALE) de 1972, l'ambassadeur a répondu que la Suisse « rejetait vigoureusement » cette accusation.

L'ALE exclut les questions relatives à l'imposition et ces régimes fiscaux, qui avaient été décidés bien avant l'accord, n'ont pas été abordés lors de sa négociation, souligne-t-il. La question est « en suspens » dans la mesure où tous les États membres ne s'étaient pas mis d'accord sur une solution négociée au printemps 2010, a-t-il ajouté.

La ministre suisse des affaires étrangères, Micheline Calmy-Rey, a confié à EurActiv en octobre que les accords bilatéraux restaient « le meilleur moyen pour la Suisse d'établir sa position en Europe ».

A la question de savoir si la Suisse souhaitait imiter l'Islande et rejoindre l'UE après la crise économique et financière, la ministre a répondu : « Postuler pour rejoindre l'UE n'est pas vraiment au programme ».

En août, Christoph Blocher, le vice-président de l'Union démocratique du centre (UDC) a accusé d'autres personnalités politiques suisses d'essayer de pousser le pays vers une adhésion à l'UE alors que la majorité de la population y est opposée.

« De quoi avons-nous besoin de la part de l'UE ? Rien. Et que veut l'UE de notre part ? Des modifications des lois fiscales, un assouplissement du secret bancaire, des échanges d'informations, des versements pour la politique de cohésion, etc. », a-t-il déclaré lors d'un entretien accordé au journal Sonntag.

Suite à un référendum organisé en Suisse qui a eu pour résultat l'interdiction de construire de nouveaux minarets, l'eurodéputée néerlandaise, Emine Bozkurt (Socialistes & Démocrates) a déclaré que la discrimination raciale dans le pays n'était « pas nouvelle mais d’actualité » et que la plupart des incidents n'étaient pas rapportés dans les médias.

« Je me souviens que dans mes leçons d'histoire, la Suisse était le pays qui protégeait toujours les groupes discriminés en Europe », a expliqué Mme Bozkurt, déplorant que cela ne soit peut-être plus le cas à présent.

Le professeur Carl Baudenbacher, un juriste suisse président de la Cour de l'Association européenne de libre-échange (AELE), pense que l'approche bilatérale actuelle a atteint ses limites et que la Suisse devrait à présent rejoindre l'EEE.

L'argument selon lequel le bilatéralisme protège la souveraineté suisse est affaibli par la volonté croissante des législateurs de mettre en œuvre les règles de l'UE sur une base autonome, explique-t-il. En rejoignant l'EEE, le pays avancerait grandement dans la résolution de nombre de ses problèmes suscités par divers accords bilatéraux.

Dates clés

• 3 mai 1960: La Suisse forme l’Association européenne de libre-échange (AELE) avec six autres pays en dehors de la Communauté économique européenne (CEE).
• 22 juillet 1972: Les Accords de libre-échange entre la Suisse et la CEE établissent une zone de libre-échange pour les produits industriels.
• 10 oct. 1989: La Suisse et la CEE signent un accord sur les assurances non-vie.
• 2 mai 1992: La Suisse négocie un accord sur l’Espace économique européen (EEE) avec d’autres pays de l’AELE.
• 20 mai 1992: Le gouvernement Suisse soumet une demande d’adhésion à l’UE.
• 6 déc. 1992: Les citoyens suisses rejettent l’adhésion à l’EEE par référendum; le gouvernement suspend les négociations d’adhésion.
• 12 déc. 1994: Les négociations débutent par une série d’accords bilatéraux entre l’UE et la Suisse, connus sous le nom de « Bilatérales I ».
• 21 juin 1999: Signature des Bilatérales I.
• 4 mars 2001: Une initiative visant à ouvrir des discussions d’adhésion à l’UE est rejetée par référendum, avec 76,8% de voix défavorables.
• 1 juin 2002: Entrée en vigueur des Bilatérales I.
• 26 oct. 2004: Signature d’une seconde séried’accords bilatéraux – les « Bilatérales II » – comprenant la participation de la Suisse dans les espaces Schengen et Dublin de l’UE.
• 5 juin 2005: Les électeurs suisses approuvent la participation à Schengen et à Dublin.
• 5 déc. 2008: Le Conseil des ministres adopte desconclusions sur les relations de l’UE avec la Suisse.
• 12 déc. 2008: Schengen/Dublin entrent en vigueur en Suisse.
• 8 fév. 2009: Un référendum ratifie l’accord visant à ouvrir le marché du travail suisse aux travailleurs bulgares et roumains.
• 29 nov. 2009: Interdiction de construire de nouveaux minarets en Suisse, approuvée par référendum avec 57% des citoyens en faveur de cette décision.
• Juillet 2010: Un groupe de travail sur la Suisse et l’UE est mis sur pied afin d’explorer les options pour des accords de coopération bilatérale.
• 14 déc. 2010: Le Conseil des ministres adopte de nouvelles conclusions sur les relations de l’UE avec la Suisse.
• Déc. 2010: Le groupe de travail UE-Suisse doit présenter son premier rapport.
• 23 oct. 2011: Élections fédérales en Suisse.

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