Lutter contre l’immigration illégale : la directive retour [FR]

Résumé

Le programme de La Haye, approuvé par le Conseil européen en novembre 2004, prévoyait l’élaboration d’une politique commune de l’immigration et de l’asile pour l’UE, qui venait d’accueillir dix nouveaux membres en janvier de la même année.

En décembre 2005, la Commission a publié son programme d’action relatif à l’immigration légale, qui déterminait la feuille de route pour le programme de La Haye. Le programme d’action dressait la liste d’une série de mesures à adopter d’ici 2009, notamment :

• une directive horizontale introduisant une procédure et un permis unique pour les immigrants qui souhaitent travailler dans l’UE ;
• quatre initiative sectorielles pour les travailleurs hautement qualifiés, les travailleurs saisonniers, les stagiaires rémunérés et les personnes transférées au sein de leur entreprise.

Tout en créant un cadre pour l’accès légal à l’UE, les institutions européennes ont également adopté une directive relative aux procédures pour le retour des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière, présentée pour la première fois en 2005 et approuvée par le Parlement européen le 18 juin.

Enjeux

Equilibrer une politique d’immigration stricte avec le respect des droits de l’homme

La directive retour fait partie de la politique commune de la Commission sur l’immigration et l’asile présentée dans le programme de La Haye. L’exécutif européen considère la directive comme un instrument permettant de fixer des normes communes afin d’organiser le retour des immigrants illégaux dans la dignité et le respect total des droits de l’homme. Elle est également un élément clé pour apporter de la crédibilité à l'UE en matière de politique d'immigration, qui n'en est encore quà ces débuts.

La proposition concernant la directive retour avait été présentée une première fois en septembre 2005. Après presque trois années de négociations, les Etats membres et les institutions européennes sont finalement parvenus à un accord sur le texte, qui a été adopté par le Parlement européen le 18 juin 2008 (369 voix pour, 197 contre et 106 absentions). Dans l’ensemble, le Parlement a réussi à adopter 70 amendements au travers de la procédure de codécision.

Pourtant, le compromis final était néanmoins jugé mal conçu par de nombreux eurodéputés du groupe socialiste (PSE), des Verts et de la gauche (GUE/NGL), qui ont refusé le soutenir le texte, affirmant qu’il violait les règles européennes relatives aux droits de l’homme. 

Une procédure européenne standardisée pour réguler les expulsions

La directive retour cherche à standardiser les procédures qui régulent l’expulsion des immigrants clandestins et à combler les lacunes des législations nationales. Le texte, qui couvre les périodes de rétention et les interdictions de retour pour les personnes expulsées, introduit en outre un certain nombre de garde-fous juridiques. Selon un principe-clé de la directive, les Etats membres ne peuvent pas adopter des règles plus strictes que celles fixées par la directive. Cependant, ils pourront conserver des règles plus libérales ou adopter de nouvelles règles plus permissives.

La directive établit une discipline commune pour tous les Etats membres soit pour expulser chaque immigrant en situation irrégulière, soit pour leur accorder un statut juridique précis.

Une fois la décision de retour prise pour un individu qui ne peut pas revendiquer l’asile ou le statut de réfugié, il s’en suit une période de retour volontaire (7-30 jours).  Si la personne expulsée ne quitte pas le territoire, les autorités nationales émettront une décision d’éloignement, qui peut comprendre une interdiction d’entrer allant jusqu’à cinq ans.

Si l’autorité judiciaire émettant une décision d’éloignement a de solides éléments lui permettant de penser que la personne expulsée pourrait se cacher, cette personne peut être placée en rétention. Dans neuf Etats membres de l’UE, la période de rétention peut être maintenue pour une durée indéfinie, dans d’autres, il existe des règles moins strictes. La directive retour (art. 15) fixe la période de rétention maximale à six mois, avec une possibilité d’extension de 12 mois (6+12 : période de rétention maximale qui s’ajoute aux 18 mois). Un amendement introduit par le groupe du PSE visant à réduire cette période à 3+3 a été rejeté.

La directive décrit la « rétention provisoire » comme une mesure de dernier recours : le cas échéant, des mesures non coercitives devraient être privilégiées. La décision de placer une personne en rétention doit être approuvée par la justice « le plus rapidement possible » après la décision (le premier texte de la Commission suggérait une durée maximum de 72 heures, une mesure qui avait immédiatement été abandonnée dans les négociations malgré les tentatives du PSE et de la commission LIBE du Parlement sur les Libertés civiles, la justice et les affaires intérieures pour la réintroduire). Dans tous les cas, un contrôle juridictionnel régulier de la décision de rétention devra être effectué.

L’article 15 est sans conteste la question la plus controversée dans les négociations, notamment au regard de la vaste opposition des groupes actifs dans le domaine des droits de l’homme ainsi que des débats explosifs de la gauche politique en Europe. La disposition a été perçue comme une forme répressive d’emprisonnement administratif et s’est attirée des critiques virulentes, en particulier de la part des pays d’Amérique latine, qui l’ont qualifiée de « directive de la honte » (EurActiv 27/06/08). 

Les familles, les enfants et les demandeurs d’asile

La directive retour stipule clairement que les familles et les enfants ne peuvent être détenus qu’en dernier recours et aussi brièvement que possible. Les mineurs non accompagnés ne seront rapatriés que s’ils peuvent être renvoyés dans leurs familles ou dans « des structures d’accueil adéquates ».

Lors des négociations, les pays de l’UE ont fait pression pour que leurs autorités nationales se voient accorder plus de souplesse pour définir les « situations d’urgences » : si un nombre exceptionnellement important d’immigrants clandestins constitue une charge pour le système judiciaire du pays, la durée de l’examen judiciaire pourra être étendue.

Une assistance juridique sera également fournie aux immigrants qui n’en ont pas les moyens. Le fonds de retour établi par la Commission – 676 millions d’euros pour la période 2008-2013 – peut aussi servir à couvrir le coût de l’aide judiciaire pour les immigrants clandestins.

Les Etats membres doivent également prendre en compte la situation politique du pays d’origine. Conformément au principe de « non-refoulement », les sauvegardes procédurales pour les demandeurs d’asile restent inchangées. Une liste de pays considérés comme « non sûrs » a été élaborée conjointement par le Conseil européen des ministres et par le Parlement européen. 

Réactions

Le commissaire européen à la Justice, la liberté et la sécurité Jacques Barrot a soutenu le compromis atteint au Parlement sur la directive retour, a soutenu le compromis, estimant qu’il donne la priorité aux retours volontaires ainsi qu’à la protection des droits des enfants et des familles. Il a ajouté que la Commission surveillerait la mise en œuvre de la législation pour s’assurer que les normes de la Convention européenne et de la Déclaration des Nations unies sur les droits de l’homme sont respectées.

L’eurodéputé allemand Manfred Weber (PPE), rapporteur sur la directive au Parlement européen, a indiqué qu’il fallait atteindre un bon équilibre entre une politique stricte de rapatriement et les normes humanitaires pour les personnes en situation irrégulière. D’après lui, la Commission européenne et la Cour de justice européenne disposeront ainsi d’une base juridique pour soutenir l’assistance aux immigrants clandestins. L’Union a clairement fait savoir qu’elle ne tolèrerait aucune forme de statut illégal, a-t-il poursuivi, avant de déclarer que le Parlement européen a démontré que la procédure de codécision appliquée dans le domaine de la justice et des affaires intérieures fonctionne.

L’eurodéputé britannique Graham Watson (ALDE) a fait écho à l’approche de M. Weber en déclarant : « Il y a un accord sur la façon de traiter des citoyens illégaux originaires de pays tiers ». Le leader du groupe libéral au Parlement européen espère que « l’engagement [de l’Europe] pour une gestion humaine, efficace et durable de la migration sera repris par la présidence française [de l’UE] et mis en application ».

Son collègue belge Gérard Deprez (ALDE) estime que dans le débat, « les réalistes ont remporté le vote sur les idéalistes ». « Bien sûr nous aurions également voulu une directive qui établit des normes communes plus élevées. Mais la réalité politique montre que si nous avions amendé cette directive nous nous serions retrouvés sans rien. Cela aurait donné aux Etats membres la possibilité d'enterrer la directive. Les immigrés illégaux auraient été les premières victimes de ces bonnes intentions ».

La gauche, à l’instar des ONG, affirme que le texte n’offre pas suffisamment de garanties aux immigrants.

Amnesty International a été très déçue de l’issue du vote sur la directive retour. D’après l’organisation, le texte approuvé par le Parlement européen ne garantit pas le retour des immigrants clandestins dans la sécurité et la dignité. Il est donc difficile de voir la valeur ajoutée de cette directive européenne, affirme l’ONG, déclarant que le texte convenu risque d’encourager la prolongation des périodes de rétention dans les Etats membres de l’UE et d’avoir des répercussions négatives sur l’accès au territoire européen.

Bjarte Vandvik du European Council on Refugees and Exiles (ECRE), une ONG active dans le domaine de la protection des réfugiés et des exilés, estime que les droits fondamentaux des personnes expulsées du territoire européen ne seront pas totalement garantis dans la législation. Selon lui, alors que la directive vise à harmoniser les pratiques, l’issue pragmatique est une codification des politiques et des pratiques les plus strictes des Etats membres au niveau européen.

La directive retour a également suscité des critiques virulentes de la part des pays en développement, notamment en Amérique latine.

Le président du Venezuela, Hugo Chavez, a accusé ces règles d’être « honteuses » et a menacé d’annuler l’investissement et de perturber les exportations pétrolières vers les pays qui adoptent les mesures controversées sur l’immigration. Les vents froids de la xénophobie soufflent encore une fois sur l’Europe, a déclaré le président brésilien Lula da Silva. Son collègue équatorien Rafael Correa a averti que les négociations commerciales entre l’UE et la Communauté andine pourraient être suspendues si l’Union des 27 appuie la nouvelle loi. De quoi peut-on discuter avec une union qui fait des immigrants des criminels ? a-t-il demandé, concluant qu’il sera très difficile de parler affaire tout en ignorant les droits de l’homme.

Parallèlement, le gouvernement espagnol a lancé une croisade de l’information pour expliquer la directive aux responsables politiques hispanophones d’Amérique latine.

Sverker Rudeberg, le président du groupe de travail sur l’immigration de l’organisation européenne des employeurs, BusinessEurope, souhaite qu’un signal clair soit envoyé aux pays tiers : l’Union européenne n’est pas xénophobe. Durant l’édition 2008 de la Semaine de l’emploi, il a demandé à l’Union de ne pas présenter un visage « xénophobe » au reste du monde. Il a affirmé que les possibilités d’immigration légale peuvent contribuer à lutter contre l’immigration illégale, qui survient quand il est impossible de répondre légalement aux demandes du marché du travail local. Cependant, d’après lui, les entreprises préfèrent ne pas avoir de sans-papiers. Il a conclu que pour prospérer à l’avenir, il faut un système pour gérer l’immigration de manière adéquate tout en se disant outré du fait qu’il n’y ait toujours aucun cadre pour l’immigration légale au niveau européen.

La secrétaire de la Confédération européenne des syndicates (CES), Catelene Passchier, a insisté sur la responsabilité des gouvernements qui, selon elle, exploitent souvent la peur latente des travailleurs immigrants en faveur de politiques populistes. Elle a déclaré qu’il est donc important que les syndicats adoptent une position claire : nous ne croyons pas à la fermeture des frontières, nous ne pensons pas que fermer les frontières protège les travailleurs, a-t-elle ajouté.

Dates clés

• Déc. 1999 : le sommet de Tampere expose la nouvelle approche de l’UE dans le domaine de la migration.
• Nov. 2000 : document de la Commission concernant une politique communautaire en matière d’immigration.
• Nov. 2004 : le sommet européen approuve le nouveau programme sur la justice et les affaires intérieures, le « programme de La Haye ».
• Sept. 2005 : la Commission présente une proposition de directive portant sur les normes et les procédures communes applicables au retour des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière (la « directive retour »).
• 5 juin 2008 : le Conseil européen des ministres conclut un accord  sur la directive retour.
• 18 juin 2008 : le Parlement approuve la directive (EurActiv 19/06/08). 
• 15 oct. 2008 : la présidence française doit présenter son projet en faveur d’un « Pacte européen pour l’immigration » au sommet de l’UE.

Liens externes

European Union

• European Parliament:Directive of the European Parliament and of the Council on common standards and procedures in Member States for returning illegally staying third-country nationals(18 June 2008)

International Organisations

• UNHCR:UNHCR Position on the Proposal for a Directive on Common Standards and Procedures in Member States for Returning Illegally Staying Third-Country Nationals(16 June 2008)
• OECD:International Migration Outlook 2007
• OECD:A Profile of Immigrant Populations in the 21st Century: Data from OECD Countries(20 February 2008)
• International Organization for Migration (IOM):Developing Migration Policy

Business & Industry

• ETUC:ETUC calls on the European Parliament to respect migrants' fundamental rights16 June 2008
• ETUC:Position regarding European Commission’s proposals on legal and ‘illegal’ migration(5-6 December 2007)
• BusinessEurope:Sanctions against employers of illegally staying third-country nationals(25 October 2007)

NGOs and Think-Tanks

• Churches’ Commission for Migrants in Europe:Civil Society Essential Actors in Monitorin Removals from Europe(26 June 2008)
• Amnesty International EU Office:Reaction to the Return Directive Vote(18 June 2008)
• European Council on Refugees and Exiles (ECRE):Returns Directive: EU fails to uphold human rights(18 June 2008)
• Amnesty International and European Council on Refugees and Exiles (ECRE):Joint statement on the forthcoming vote on the Return Directive(13 May 2008)
• Statewatch analysis:The EU's Returns Directive(April 2008)
• Conference of European Churches:Central Committee concerned about administrative detention of migrants and re-entry ban in EU countries(19 November 2007)
• Solidar:Resolution "Irregular Migrants Have Rights"(6 June 2007)
• Red Cross / EU Office:Opinion of the National Red Cross Societies of the EU Member States on the Return Directive(11 July 2006)
• Statewatch analysis:The original EU Directive on return (expulsion)
• The Jesuit Refugee Service’sWebsite on Administrative detention of irregular migrants in Europe
• No to the outrageous Directive:online appeal to the Members of the European Parliament against the Return Directive