La prise en compte du risque dans le processus de décision politique

Résumé

Lorsque l'on parle de gestion du risque dans le cadre de la prise de décision politique, il est important de bien comprendre les concepts sur lesquels cette approche est fondée.  Il s'agit notamment de dissiper la confusion pouvant exister entre les concepts de "risque" et de "menace", mais aussi de définir clairement la notion de gestion des risques. Les définitions ci-dessous sont donc indispensables : 

Le terme de "menace"  est utilisé pour désigner le potentiel de provoquer des dommages. Un bon exemple pourrait être celui d'une substance qui, entrée en contact avec un organisme humain, serait susceptible de  provoquer de graves problèmes sanitaires.  

Le risque désigne quant à lui la probabilité qu'un dommage puisse survenir dans les faits. Cette probabilité dépend en général du degré d'exposition à une menace spécifique. Par exemple, une exposition très faible à une substance présentant un danger très élevé peut résulter dans un risque limité, alors qu'une exposition très forte à une susbstance présentant un danger très faible peut résulter dans un risque modéré à fort. En d'autres termes, le risque est le résultat de la conjonction de deux facteurs : menace d'une part, exposition à la menace d'autre part.  

La  gestion des risques renvoie au procédé consistant à évaluer les options politiques envisageables dans le cadre d'un dossier donné (tel que celui des OGM ou des produits chimiques), en concertation avec l'ensemble des parties prenantes. Après avoir étudié les risques liés à ce dossier, les responsables politiques peuvent décider de mettre en oeuvre des actions visant à réduire le risque, communiquer autour de leurs décisions, veiller à leur bonne mise en oeuvre et évaluer les résultats obtenus. 

La  perception des risques correspond à la façon dont les citoyens et les parties prenantes envisagent un risque donné. Cette perception peut être en contradiction assez nette avec les données scientifiques disponibles, comme l'a montré l'exemple des OGM. Il est donc crucial, pour les responsables politiques, de fonder leur action sur une bonne compréhension de la perception des risques, dans la mesure où celle-ci peut influer nettement sur le cours des débats et déterminer la façon dont devront être orientés les efforts de communication vis-à-vis du public.  

La  communication des risques  est essentielle pour faire accepter les décisions politiques par les parties prenantes.  Elle peut englober des éléments économiques, sociaux et éthiques venant s'ajouter aux données strictement scientifiques. Les responsables politiques s'en sont longtemps tenus à une approche unilatérale en termes de communication des risques (cette communication s'effectuant dans un seul sens, de l'autorité de régulation au public, sans aucune forme de dialogue), mais les méthodes actuelles tendent à privilégier l'implication du public et des parties prenantes dans le processus de communication par le biais de consultations, d'auditions, etc. 

Le  principe de précaution : en 2000, la Commission a publié une Communication sur "le recours au principe de précaution", texte dans lequel il est indiqué que ce principe "couvre les circonstances particulières où les données scientifiques sont insuffisantes, peu concluantes ou incertaines, mais où, selon des indications découlant d'une évaluation scientifique objective et préliminaire, il y a des motifs raisonnables de s’inquiéter que les effets potentiellement dangereux sur l'environnement et la santé humaine, animale ou végétale soient incompatibles avec le niveau choisi de protection". L'application du principe de précaution relève d'une décision de politique de gestion des risques. 

Enjeux

Dans son Livre blanc de 2001 sur la gouvernance européenne, la Commission reconnaissait l'importance croissante prise par les recommandations des experts scientifiques (et autres) dans le cadre du processus de décision politique.  De telles recommandations servent notamment à identifier des problèmes et des facteurs d'incertitude potentiels, à prendre des décisions solidement étayées et à garantir un bon niveau de communication des risques.    

Le Livre blanc soulignait que les inquiétudes autour des risques alimentaires (telles que celles nées de la maladie de la vache folle) avaient fortement contribué à saper la confiance du public dans les politiques fondées sur la prise en compte des risques. Il admettait également que le problème était aggravé par "l'opacité du système de comités d'experts auquel recourt l'Union ou le manque d'information sur leur mode de fonctionnement", opacité ayant pour effet de brouiller l'identité des réels décideurs - responsables politiques ou experts. On constate à l'heure actuelle que le public tend à douter de plus en plus de l'indépendance des experts sollicités dans le cadre de la prise de décision politique. 

Des questions telles que "Qu'est-ce que le risque ?", "Qui le définit ?" et "Qui prend les décisions ?” deviennent de plus en plus pertinentes alors que l'UE s'engage à appliquer le principe de précaution et à s'investir de plus en plus largement dans la gestion et l'analyse de risques.

En décembre 2002, la Commission a publié une Communication sur les principes et les lignes directrices concernant l'obtention et l'utilisation d'expertise, document stipulant que toute expertise recueillie devrait l'être dans le respect de critères de qualité, de transparence et d'efficacité.  

Réactions

La question des avantages et des inconvénients de l'évaluation des risques en tant qu'outil au service de la décision politique suscite à l'heure actuelle un large débat. Les différentes parties prenantes divergent notamment quant à la façon dont cette évaluation doit être utilisée, mais aussi quant au degré d'influence devant lui être accordé. L'un des principaux sujets de débat porte sur l'objectivité des experts consultés.  

La communité scientifique  et les industriels  plaident fréquemment en faveur d'une parfaite prise en compte des risques au niveau politique, affirmant que l'analyse des risques offre la seule "base scientifique objective" susceptible de produire des décisions plus rationnelles.  

Liens externes

European Union

• Eur-Lex:Weißbuch über Europäisches RegierenCOM 2001/428 (25 July 2001)
• Eur-Lex:Mitteilung der Kommission über die Einholung und Nutzung von Expertenwissen durch die Kommission: Grundsätze und LeitlinienCOM(2002) 713 final
• Kommission:Mitteilung über die Anwendbarkeit des Vorsorgeprinzips(2. Februar 2000

International Organisations

• UN Food and Agriculture Organisation/WHO:Consultative process on scientific advice
• UN Food and Agriculture Organisation:GMOs and human health - Risk analysis
• European Food Information Council:What is risk analysis?

Governments

• UK Office of Science and Technology:Guidelines 2000: Scientific advice and policy making(July 2000)
• UK Cabinet Office:Framework for risk-based decision making(2000)

Business & Industry

• Europäischer Rat der Verbände der Chemischen Industrie (CEFIC):Risk and hazard - How they differ(August 2003)
• Internationale Behörde für Chemieverbände (ICCA):Principles for Risk Based Decision Making
• Federation of American Scientists:The Role of Risk Analysis and Risk Management in Environmental Protection

Think tanks & Academia

• Trustnet:Risk Governance in Europe
• Trustnet:The role of experts in risk-based decision making(Dr Robin Foster, HSE Risk Assessment Policy Unit)
• Trustnet:Acceptability of risk: individual choice and social construction(Gilles Heriard Dubreuil, MUTADIS)
• Trustnet:Ethical aspects of risk management(Dr Gunnar Bengtsson, Director of KEMI)
• Health, Environment & Work:Hazard and Risk
• Manchester University, Centre for Occupational and Environmental Health:Hazard and Risk