Depuis le 1er janvier 2005, 12 000 grands établissements industriels européens sont autorisés à acheter et à vendre des "droits à polluer" - plus précisément, à émettre des gaz à effet de serre dans l'atmosphère. Ce nouveau système, reposant sur la Directive ETS (Emissions Trading Scheme), permet aux entreprises dépassant leurs plafonds d'émissions de gaz à effet de serre d'acheter des quotas auprès d'entreprises plus performantes sur le plan environnemental et contribue à atteindre les objectifs de l'UE dans le cadre du protocole de Kyoto. Cependant, les surallocations de quotas de pollution réalisées par plusieurs Etats membres font chuter les prix du pétrole et risquent de nuire à la crédibilité du système.
Milestones
- 2005-2007 : première période d'échange (et premier cycle des PAN)
- Déc. 2006 : la Commission adopte une proposition législative pour inclure le secteur aérien au système européen d'échange de quotas d'émissions (lire notre LinksDossier Transport aérien et échange de quotas d'émissions)
- 2008-2012 : Seconde période d'échange (coïncidant avec la fin des engagements de Kyoto), avec un plafond européen de CO2 limité à 2,08 milliards de tonnes.
- 23 janv. 2008 : la Commission a dévoilé sa proposition de révision du système européen ETS pour la période d'échange post-2013. Cette proposition législative fera partie d'un paquet plus vaste sur les énergies renouvelables et le changement climatique.
- 3 avril 2008 : publication des données sur les émissions de CO2 de l'industrie en 2007, qui montrent une légère augmentation (EurActiv 03/04/08).
- 7 oct. 2008 : vote de la commission Environnement du Parlement sur la proposition ETS (EurActiv 08/10/08).
- 31 déc. 2009 : date limite de la publication par la Commission de la liste des secteurs considérés comme étant exposés à un risque significatif de fuite de carbone.
- Avant le 30 juin 2010 : la Commission publiera les quotas européens pour 2013
- Avant déc. 2010 : la Commission publiera une estimation des quotas à soumettre aux enchères
- 2013 : le système révisé devrait entrer en vigueur
Policy Summary
Pour minimiser le contre-coup économique des engagements pris dans le cadre du Protocole de Kyoto visant à lutter contre le changement climatique, l’UE a décidé de créer un marché intérieur d’échange de quotas d’émissions de CO2 entre les entreprises.
Dans le cadre du système européen d'échange de quotas d'émissions (système européen ETS), près de 10 000 centrales à forte consommation d'énergie en Europe peuvent acheter et vendre des crédits d’émissions, représentant environ 40% du volume total des émissions de CO2 au niveau européen. Parmi les secteurs concernés par ce système figurent la production d'énergie, l'industrie sidérurgique, les industries du verre, du ciment, de la poterie et de la brique.
Un plafond d'émission est fixé pour chaque entreprise dans un plan national d'allocation (PNA) présenté par les Etats membres et approuvé la Commission. Dans ce cadre, les entreprises dépassant leur seuil autorisé d’émissions peuvent acheter les crédits non utilisés par les établissements plus performants sur le plan environnemental.
Les entreprises dépassant leur objectif individuel devront payer une amende de 40 euros par tonne de CO2 émise, ces amendes atteindront 100 euros en 2008. En guise de comparaison, la Commission a indiqué que les prix d’un crédit d’émissions se situent dans une fourchette de 8 à 30 euros par tonne de CO2 en 2005-06 (une tonne = un permis). En rendant l’achat de crédits d’émissions beaucoup moins coûteux que le paiement d’amendes, la Commission espère que le système européen ETS stimulera l’innovation et à incitera les entreprises à réduire d’elles-mêmes leurs émissions de carbone.
Enjeux
Dans le cadre du système actuel, les Etats européens bénéficient d'un certain nombre d'exemptions :
- Des secteurs entiers demeurent pour l’instant à l'écart, notamment les transports et le bâtiment, qui représente pourtant une partie importante des émissions de CO2 après l'électricité et les industries à forte consommation d'énergie.
- Les Etats membres peuvent demander à la Commission d’exclure certains établissements industriels spécifiques du champ d’application du système ETS.
- Dans les cas de « force majeure », comme (par exemple) des températures hivernales exceptionnellement basses, des crédits d’émissions supplémentaires pourront être octroyés par les autorités nationales.
Lien avec les "mécanismes souples" du protocole de Kyoto
L’un des éléments essentiels est la possibilité de lier le système ETS à la mise en œuvre conjointe (MOC) et au mécanisme de développement propre (MDP) du protocole de Kyoto. Ces mécanismes souples permettent aux Etats membres 'd'acheter' des crédits d'émissions de projets de réduction de carbone en-dehors de l'UE qui peuvent être pris en compte dans leurs objectifs nationaux de réduction d'émissions.
Ils devraient permettre aux pays européens de réaliser des réductions d'émissions moins coûteuses au niveau national. Ce système encouragerait les transferts technologiques vers les pays en développement et d'autres pays industrialisés qui ont ratifié le protocole de Kyoto.
Allocation excessive
Les données officielles publiées en mai 2006 ont montré qu’un groupe de pays, notamment les grands pollueurs comme l’Allemagne, se sont vus accorder 44,1 millions de permis de CO2 supplémentaires pour l’année 2005. Parmi les plus grands pollueurs européens, seul le Royaume-Uni a dépassé son quota d’émission, l’obligeant à acheter plus de 30 millions de tonnes de permis supplémentaires sur le marché du carbone.
Le surplus d’approvisionnement a provoqué une chute des prix du carbone, jetant le doute sur la crédibilité du système européen (EurActiv 16/05/06). En octobre 2007, dans un effort visant à éviter que cette situation ne se répète durant la seconde période d’échange, qui a débuté en janvier 2008, la Commission a annoncé une réduction de 10% des quotas d’émission autorisés pour les Etats membres (soit un total de 2,08 milliards de tonnes pour la période), obligeant certains pays à réduire leurs objectifs de moitié.
Révision du système européen ETS
D’après un rapport publié en novembre 2006 par la Commission, le système ETS s’avère jusqu’à présent un succès, les dernières données officielles montrant que les 15 Etats membres européens signataires du protocole de Kyoto ayant réduit leurs émissions de CO2 de 2% en 2005 en comparaison des niveaux de 1990. De plus, les projections impliquent que, en se basant uniquement sur les politiques en vigueur, ce chiffre devrait augmenter à 7,4% d’ici 2012 – soit pratiquement l’objectif de Kyoto.
Néanmoins, en mars 2007, les dirigeants européens ont convenu que, d’ici 2020, ils réduiraient l’ensemble des émissions de gaz à effet de serre de 20% comparé aux niveaux de 1990. La Commission déclare que cela demandera d’envisager des « profils de réduction plus importants » pour les émissions industrielles, qui est l’objectif de sa proposition de réforme du système ETS pour la période post 2012, présentée le 23 janvier 2008.
La révision du système européen ETS a été négociée par les chefs d’Etats et de gouvernements à Bruxelles le 11 décembre 2008, et le Parlement européen a approuvé le nouveau régime en première lecture, le 17 décembre. Les principaux éléments du nouveau système, qui entrera en vigueur en 2013 et sera valable jusqu’en 2020, sont les suivants :
- L’ensemble des émissions de l’industrie européenne sera limité à 21 % en 2020 par rapport au niveaux de 2005, soit un maximum de 1 720 millions de quotas, le nombre total de quotas d’émissions en circulation à la fin de 2012 sera augmenté de 1,74 % chaque année. Cet objectif européen remplace les 27 objectifs nationaux actuels.
- Champ d’application : le système sera étendu à de nouveaux secteurs, notamment la pétrochimie, le secteur de l’ammoniaque et de l’aluminium. Il comprendra également deux nouveaux gaz (oxyde d’azote et perfluorocarbone), ainisi que le secteur de l'aviation à partir de 2012.. Ainsi, près de 50 % de l’ensemble des émissions européennes seraient couverts. Le transport routier et maritime reste exclu, même si le transport maritime pourrait être inclus à un stade ultérieur. L’agriculture et la sylviculture ne sont pas non plus intégrées dans le champ d’application de la directive, en raison de la difficulté à évaluer précisément les émissions de ces secteurs.
- Afin de parvenir, d’ici 2020, à une réduction moyenne de 10 % des émissions de gaz à effet de serre des secteurs non couverts par le système ETS, comme le transport, la construction, l’agriculture et les déchets, la Commission a fixé des objectifs nationaux en fonction du PIB de chaque pays. Les pays les plus riches doivent opérer des réductions plus importantes (jusqu’à 20 % pour le Danemark, l’Irlande et le Luxembourg), tandis que les pays plus pauvres (notamment le Portugal, ainsi que tous les pays ayant adhéré à l’UE après 2004, excepté Chypre) seront en fait autorisés à augmenter leurs émissions de gaz à effet de serre dans ces secteurs – respectivement jusqu’à 19 et 20 % pour la Roumanie et la Bulgarie – afin de prendre en compte les prévisions élevées de croissance de leur PIB.
- Les petites installations, émettant moins de 10 000 tonnes de CO2 par an, seront autorisées à sortir du système ETS, à condition de mettre en place d’autres mesures de réduction . • Les émissions industrielles de gaz à effet de serre qui ne seront pas rejetées dans l’atmosphère grâce à l’utilisation des technologies dites de capture et de stockage de carbone (CSC) seront comptabilisées comme non émises dans le cadre du système européen d’échange de quotas d’émissions (EurActiv 16/11/07).
- Vente aux enchères : la proposition de la Commission prévoit une forte augmentation des ventes aux enchères dès 2013. A ce jour, 90 % des quotas d’émissions sont accordés gratuitement aux installations industrielles. Cependant, la proposition prévoit une augmentation considérable des ventes aux enchères dès 2013. D’une manière générale, le texte estime que près de 60 % du nombre total de quotas seront vendus aux enchères en 2013. De plus, la vente aux enchères totale devrait être de rigueur dès 2013 pour le secteur de l’électricité, ce qui devrait conduire à une hausse des prix de l’électricité de 10 à 15 %. Dans d’autres secteurs, les quotas gratuits seront progressivement retirés sur une base annuelle. La proposition originale prévoyait un retrait complet entre 2013 et 2020, mais le texte de compromis dispose que le niveau des enchères atteindra 70 % en 2020, avec un objectif de 10 % d’enchères en 2027. Néanmoins, certains secteurs à forte consommation d’énergie pourraient continuer d’obtenir gratuitement tous leurs quotas à long terme, si la Commission identifie un risque significatif de « fuite de carbone », c’est-à-dire un risque de délocalisation dans des pays tiers où les lois relatives à la protection du climat sont moins strictes. Les secteurs concernés par cette mesure n’ont cependant pas encore étéseront déterminés avant la fin de l’année 2009.
- La méthode de distribution des quotas gratuits sera établie à un stade ultérieuravant la fin de l’année 2010 par un groupe d’experts de la Commission (par la procédure de comitologie). Pourtant, d’après la Commission, les règles pourraient spécifier que l’allocation de quotas devrait reposer sur certains repères, par exemple un certain nombre de quotas en fonction de la production historique.
- Compétitivité : la directive souligne le fait que le risque de fuite de carbone (et donc la nécessité de mesures compensatoires pour les entreprises européennes) dépend de la conclusion ou non d’un accord international contraignant tous les pays à des mesures similaires de compensation du changement climatique. Cela renvoie donc toute décision sur d’éventuelles mesures de compensation à la mi-2010, lorsque la Commission devra présenter une révision de la situation. Néanmoins, le texte ajoute que, si aucun pacte mondial n’est conclu d’ici là, une sorte de système de compensation du carbone sera introduit, soit sous la forme de quotas gratuits supplémentaires, soit en intégrant les producteurs étrangers de marchandises à forte empreinte carbone dans le système ETS pour avoir accès aux marchés européens.
- Flexibilité et pays tiers : dans l’hypothèse de la conclusion d’un accord mondial sur le changement climatique, les Etats membres seront toujours autorisés à atteindre leur objectif national en finançant des projets de réduction des émissions dans les pays hors de l’UE, même si l’usage de ces crédits sera limité à 3 % de l’ensemble des émissions des Etats membres en 2005, ou, en d’autres termes, à environ un quart de leurs efforts totaux de réduction. . Si un accord international est conclu, les Etats membres pourront gagner l’accès aux crédits supplémentaires et seront autorisés à utiliser d’autres types de crédits de projets et des mécanismes créés conformément à l’accord. Cependant, seuls les crédits provenant de pays tiers qui ont ratifié le nouvel accord international seront éligibles.
Réactions
Les milieux d'affaires concentrent leurs critiques sur le fait que l’UE soit seule en matière de changement climatique et qu’elle impose des mesures unilatérale coûteuse qui ne s’appliquent pas aux principaux concurrents de l’UE. Ils sont déçus que la révision du système ETS omette de désigner les secteurs qui pourraient bénéficier des permis gratuits ou mettre en place des mesures, comme l’allocation gratuite, afin de protéger les entreprises européennes de la concurrence de pays tiers ayant une législation moins exigeante en matière de changement climatique.
Folker Franz, haut conseiller en affaires industrielles et en environnement pour l’organisation européenne des employeurs BusinessEurope, déplore que ces mesures n’assurent aucune prédictibilité, ni sécurité pour les entreprises.
Ils se sont également inquiets que des actions commerciales restrictives sur les importations continuent d’être examinées par l’UE, dans la mesure où cela pourrait provoquer des représailles. Selon M. Franz, en imposant des mesures sur les importations d’autres pays, ces pays peuvent faire de même. Comme alternative, il propose que l’UE continue de promouvoir le mécanisme de développement propre. Une des craintes principales est que de tels projets soient interrompus en l’absence d’un accord sur le réchauffement climatique. La plupart des ONG écologistes désapprouve l’utilisation des MDP, affirmant qu’ils vont à l’encontre de l’engagement européen de réduction des émissions dans l’UE.
Le président de la Commission, José Manuel Barroso, a justifié le fait que la directive ne nomme pas les secteurs qui continueront à recevoir des certificats gratuitement en déclarant qu’à ce stade, il était impossible de dresser une liste précise des industries qui seraient concernées par le phénomène de fuite du carbone. Il a expliqué que la Commission avait donc établi des critères pour déterminer, à un stade plus avancé, quels secteurs seraient précisément concernés.
Il a néanmoins souligné que l’UE prendrait des mesures s’il s’avère nécessaire de maintenir la compétitivité entre les entreprises européennes. Selon lui, il existe clairement certains secteurs pour lesquels le coût de la réduction des émissions pourrait avoir de réelles répercussions sur la compétitivité par rapport aux entreprises des pays qui ne prennent aucune mesure. Il est inutile que l’Europe soit forte si cela implique des délocalisations dans des pays qui accordent gratuitement et à tous des certificats d’émissions. Il a ajouté qu’un accord international était le meilleur moyen de lutter contre ce phénomène, mais qu’en l’absence d’accord, il faudrait examiner d’autres options, comme exiger des importateurs qu’ils obtiennent des certificats de la même manière que leurs concurrents européens, si un tel système est compatible avec les exigences de l’OMC.
Le commissaire à l’Energie Andris Piebalgs a ajouté que la Commission ferait tout son possible pour éviter d’avoir à recourir à une telle législation, mais que si le bon sens ne l’emporte pas en 2011, il faudrait évaluer la situation et déterminer si les industries européennes à forte consommation d’énergie seraient indemnisées pour compenser l’absence de mesure de lutte contre le changement climatique dans d’autres pays.
Les syndicats dans l’UE sont mécontents que la Commission reporte ces mesures et estiments qu’un mécanisme d’ajustement aux frontières est essentiel. John Monks, le secrétaire général de la CES a souligné : « afin d’éviter que l’emploi et la planète ne soient perdants, il existe une solution : un mécanisme de compensation à la frontière, de type taxe carbone sur les importations, qui égaliserait les coûts carbone pour les entreprises hors Europe et en Europe. Ce système permettrait de demander des efforts importants aux entreprises européennes, tout en maintenant l’industrie lourde et les emplois en Europe ». Il a ajouté que « la Commission fait « un pas de clerc » tout en reconnaissant les risques de délocalisation et de fuite en carbone.
Les associations écologistes ont fortement critiqué le fait que les plans pour le nouveau système se basent uniquement sur un objectif de réduction de 20 %, plutôt que 30 %. Le WWF estime que l’Union européenne devrait prévoir des mesures pour le succès, et non l’échec, des négociations internationales destinées à réduire la pollution climatique. Selon l’organisation, l’objectif de 20 % n’est même pas conforme au dernier accord de Bali, selon lequel les pays développés devraient réduire les émissions de 25 à 40 % d’ici 2020. Le Dr Stephan Singer, responsable du département européen Energie et climat au WWF, estime que, dans l’ensemble, s’attaquer à une menace qui pourrait provoquer la fonte de l’Arctique et le déplacement de millions de personnes dans les pays en développement en raison des inondations de plus en plus fréquentes n’est pas un effort considérable.
Néanmoins, les groupes écologistes se sont opposés à l’extension prévue du système de vente aux enchères, affirmant que cette initiative mettra fin aux profits avantageux des entreprises, qui ont reçu des permis d’émissions gratuitement et qui ont ensuite été en mesure de vendre leurs crédits supplémentaires.