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Libéralisation des secteurs européens du gaz et de l'électricité [FR]

Publié: 05 mai 2008Mis à jour: 13 janvier 2009

Les consommateurs industriels et les foyers peuvent dorénavant tous deux choisir librement leur fournisseur en énergie suite à l’entrée en vigueur des directives européennes de 2004 et 2007, mais beaucoup d’obstacles subsistent avec un marché unique européen de l’énergie encore loin de la réalité.  Pour palier aux défaillances, la Commission a présenté de nouvelles propositions législatives comprenant des plans controversés pour séparer les activités de production et de distribution des grandes entreprises énergétiques intégrées comme EDF en France et E.ON en Allemagne.

Milestones

Policy Summary

Les premières directives relatives au gaz et à l'électricité ont été adoptées dans les années 1990 avec pour objectif d'ouvrier progresseivement les marchés du gaz et de l'électricité à la concurrence. La Commission affirme que la libéralisation améliorer l'efficacité du secteur énergétique et la compétitivité de l'économie européenne dans son ensemble, même si un certain nombre de parties prenantes et d'Etats membres, en particulier la France et l'Allemagne, y sont fortement opposés.

Alors que la plupart des Etats membres avaient mis en oeuvre les directives sur le gaz et l'électricité en septembre 2000, une enquête de la Commission de 2001 a conclu que d'autres mesures étaient nécessaires afin de compléter le marché intérieur de l'énergie et d'en récolter les bénéfices.

Les deuxièmes directives sur le gaz et l'électricité, adoptées en juin 2003, incluent la "séparation", une procédure par laquelle les réseaux de transport de l'énergie doivent être gérés indépendamment des activités de production et d'approvisionnement.

D'après ces directives, les marchés des concommateurs non ménagers du gaz et de l'électricité doivent libéralisés d'ici juillet 2004. En ce qui concerne les ménages privés, la date butoir est juillet 2007. Après ces dates, les entreprises et les ménages consommateurs devront, en théorie, pouvoir choisir librement leurs fournisseurs de gaz et d'électricité sur un marché concurrentiel.

Mais une enquête relative à la concurrence dans le secteur de l'électricité, publiée en janvier 2007, a révélé de « sérieux dysfonctionnements » au sein du marché européen et les consommateurs du secteur industriel en font les frais (EurActiv 11/01/07).

Par exemple, la concentration du marché reflète toujours « l’ancienne » structure de marché de monopoles nationaux et régionaux – habituellement dominés par des sociétés verticalement intégrées- qui contrôlent le prix de l’électricité sur tout le réseau et qui bloquent l’accès au marché de nouveaux entrants. Selon la Commission, dans le secteur du gaz, les opérateurs historiques ont tendance à contrôler les importations et / ou la production nationale.

Des mesures correctives ont été promises par la Commission qui a programmé un autre paquet de propositions en septembre 2007. Après de longues négociations, le Parlement et le Présidence tchèque sont parvenus à un accord de compromis sur le paquet législatif, le 23 mars 2009

Enjeux

Le 19 septembre 2007, la Commission a présenté son troisième paquet énergie. Il proposait deux options aux entreprises des Etats membres pour séparer la production de l'électricité et du gaz des activités d'approvisionnement. Une troisième option a été ajoutée ultérieurement devant l’insistance de la France et de l’Allemagne.

Au cours des négociations, la question du dégroupage s’est révélée être la pomme de discorde entre le Parlement et les gouvernements, quand les eurodéputés ont exigé une séparation totale de la production et de la transmission : selon eux, c’est la seule option pour le marché électrique. Le compromis final donne aux entreprises le choix entre trois options

 

1. Séparation de la propriété

 

C'est l'option privilégiée par la Commission : les entreprises qui contrôle à la fois la production et le transport d'énergie seraient obligées de vendre une partie de leurs actifs. Les investisseurs seraient en mesure de conserver leur participation dans les groupes séparés via un système de division des actions grâce auquel ils obtiendraient deux actions pour chaque action détenue actuellement.

La Commission explique que cela n’implique pas qu’une personne ou une entreprise ne puisse pas détenir des actions à la fois dans un opérateur de réseau et une entreprise d’approvisionnement. Par conséquent, un investisseur privé pourrait encore avoir une participation minoritaire dans des entreprises d’approvisionnement et dans des opérateurs de réseau. Cependant, cela est permis uniquement si ces actions représentent un intérêt minoritaire sans contrôle.

 

2. Opérateur indépendant de système (ISO)

 

L'option ISO était une proposition de compromis de la Commission par lequel les entreprises de production et d’approvisionnement d’énergie seraient autorisées à conserver leurs actifs dans le réseau, mais perdraient le contrôle de leur gestion. Il est important de noter que les décisions commerciales et celles relatives aux investissements étant confiées à une entreprise indépendante désignée par les autorités nationales (l'ISO). La désignation de l’ISO par les gouvernements nationaux sera soumise à l’approbation préalable de la Commission afin de garantir un degré suffisant d’indépendance.

Sur la question de la propriété, l’option ISO était également destinée à s’opposer à la critique selon laquelle la Commission cherche à privatiser les services de distribution d’énergie, comme EDF. D’après un responsable à la Commission, c’est à chaque Etat de décider si les moyens de transport seront publics ou privés, mais il faudra prouver qu’ils sont complètement indépendants vis-à-vis de l’Etat. 

Les négociations ont fait apparaître que l’option ISO n’était pas attractive pour de nombreux Etats membres, dont la plupart ont préféré opter pour le dégroupage total ou la troisième option (voir ci-dessous).

 

3. Les opérateurs de transport indépendants (ITO)

 

Les ministres européens ont introduit une « troisième voie » en réponse aux efforts fructueux de la France et de l’Allemagne en vue de construire une coalition contre le dégroupage total. Ces pays ont obtenu le droit pour leurs anciens monopoles d’Etat – comme EDF et GDF en France, et E.ON et RWE en Allemagne – de conserver la propriété de leurs réseaux de distribution de gaz et d’électricité, moyennant mise en œuvre d’un contrôle extérieur.

Tout comme l’option ISO, le modèle ITO permet aux entreprises intégrées de garder la propriété de leurs réseaux de gaz et d’électricité. Toutefois, ils devront abandonner la gestion quotidienne de ces réseaux à des opérateurs de transmission indépendants.

De manière décisive, les entreprises peuvent conserver les décisions commerciales et d’investissements, mais elles devront mettre en place un cadre permettant d’assurer l’indépendance des opérations du réseau de transmission en :

4. Renforcer les pouvoirs des autorités nationales de régulation et de la nouvelle agence européenne

 

Le manque de cohérence concernant les pouvoirs des autorités nationales de régulation a été identifié comme étant l’un des plus grands obstacles à un marché énergétique européen opérationnel. Le troisième paquet de libéralisation devrait y remédier, puisqu’il vise notamment à :

La coopération entre les TSO nationals pour le gaz et l’électricité, qui est actuellement basée sur le volontariat, sera formalisée par l’établissement d’un réseau européen pour les opérateurs de systèmes de transports. L'objectif de ce réseau est d'harmoniser les normes relatives au gazoducs et à l'accès au réseau et de coordonner et garantir une planification du réseau et des investissement appropriés afin d'empêcher les défaillances.

Une nouvelle agence européenne sera également créée pour superviser et améliorer la coopération transfrontalière concernant le transport du gaz et de l'électricité entre les Etats membres, l'agence n'aura aucune autorité directe en matière de régulation au niveau national ou européen. Cependant, elle aurait le pouvoir d'intervenir dans des cas où les régulateurs nationaux ne coopèrent pas efficacement.

 

5. Clause de réciprocité

 

Selon le texte de l’accord, tous les pays non membres de l’UE devront satisfaire aux mêmes exigences en matière de dégroupage que les entreprises de l’UE avant de recevoir la certification nécessaire pour opérer sur le marché commun. De plus, les Etats membres devront refuser cette certification si elle est considérée comme créant un risque pour la sécurité de l’approvisionnement énergétique de l’Etat membre et de la Communauté. 

Quand elle a été introduite par la Commission, cette clause appelée « clause de réciprocité » a été largement interprétée comme étant dirigée contre le géant énergétique public en Russie Gazprom, qui cherche à augmenter sa présence sur le marché européen (EurActiv 20/09/07). 

Cette clause donne assez de marge aux Etats membres pour décider de laisser une entreprise d’un pays tiers accéder au marché européen, en sachant que les Etats membres ont le droit de mener des contrôles de légalité nationaux pour protéger les intérêts publics légitimes en terme de sécurité. 

La clause a provoqué la consternation à Moscou, et l'UE et la Russie ont décidé de créer un nouveau groupe d'experts  pour discuter de la question.

Vous pouvez également consulter nos articles portant sur le paquet du 19 septembre.

Réactions

La Commission européenne a clairement fait savoir qu’elle privilégie la séparation des activités de production et de distribution des entreprises énergétiques comme étant le meilleur moyen de garantir une concurrence juste et de diminuer les prix pour les consommateurs. Lors d’une déclaration en février 2007, la commissaire à la Concurrence, Neelie Kroes, a déclaré que la séparation complète de la propriété résoudrait le conflit d’intérêt inhérent qui, selon elle, se produit inévitablement lorsque l’on demande à des entreprises historiques d’accorder un accès à leur réseau à de nouveaux concurrents entrants sur le marché. Leur propre intérêt, a – t – elle précisé, est d’empêcher l’accès afin de protéger leurs parts de marché.

Cependant, une majorité d'Etats membres, menée par la France et l'Allemagne, a jusqu'ici rejeté les appels de la Commission, affirmant que séparer les firmes énergétiques est uniquement une des nombreuses mesures destinées à accélérer la dynamique de la concurrence. Suite à une réunion des ministres européens de l'Energie en juin 2007, Michael Glos, le ministre allemand de l'Economie, a notamment déclaré  que la séparation n'était pas un remède à tous les maux (EurActiv 07/06/07). Le Royaume-Uni, le Danemark et les Pays-Bas, pour leur part, encouragent activement la "séparation de la propriété".

Eurelectric, le syndicat de l'industrie de l'électricité, a salué les "avantages considérables" que la libéralisation du marché européen de l'énergie offre en termes de prix, de coûts réduits et de gains de productivité. Cependant, Eurelectric maintient qu'il est essentiel d'entretenir cette dynamique et renforcer le processus de libéralisation. Le syndicat demande notamment la mise en oeuvre complète et effective des directives sur la libéralisation par les Etats membres. De plus, elles doivent, selon lui, être complétées par des lignes directrices sur la gestion des encombrements, l'harmonisation des tarifs de distribution et un mécanisme de compensation pour les gestionnaires de systèmes de transport (GRT).

L'Association européenne des opérateurs de systèmes de transport (ETSO) a également appelé les Etats membres à mettre en oeuvre la directive sur la libéralisation du marché de l'électricité. De plus, selon ETSO, les Etats membres doivent garantir un approvisionnement adéquat de l'électricité pour satisfaire la demande. ETSO souhaite également la cohérence des principes et des pratiques réglementaires entre les Etats membres afin de renforcer le développement du marché intérieur et l'efficacité de l'économie. Elle recommande enfin à la Commission d'établir des lignes directrices provisoires sur le commerce transfrontalier et la gestion des encombrements.

Le Conseil européen de l'industrie chimique (CEFIC), qui prétend être le principal consommateur d'énergie dans le secteur industriel européen, note "des progrès dans l'ouverture des marchés [...] car l'entrée en vigueur des directives sur la libéralisation des marchés du gaz et de l'électricité a été décevante et limitée". Il demande donc des "mesures coordonnées et rigides de la Commission européenne, des Etats membres, des régulateurs et des producteurs" pour remédier à cette situation. CEFIC souligne également que sans libéralisation du marché de l'électricité, les entreprises d'énergie peuvent répercuter les coûts supplémentaires liés au système d'échange de quotas d'émissions de CO2. Selon lui, le système peut permettre aux [entreprises d'électricité] de répercuter l'ensemble ou une partie du 'coût du marché' des permis [de CO2] sur les consommateurs en augmentant les prix dans ce domaine. Selon CEFIC, cette répercussion involontaire du système ETS nuit à la compétitivité internationale de l'UE, notamment dans les industries à forte intensité énergétique. 

L'association de l'industrie des métaux Eurometaux souligne que le processus de libéralisation n'a pas empêché une nouvelle hausse des prix de l'électricité, ce qui, selon elle, a fait chuter la compétitivité de l'industrie des métaux, grande consommatrice d'électricité. "Des fermetures d'usines et la suspension des investissements ont déjà été annoncés, surtout en raison du coût exhorbitant de l'électricité," a-t-elle ajouté.

Selon Eurometaux, cette situation est due à des distorsions de concurrences sur le marché mal en point de l'électricité en Europe. Les producteurs d'électricité ont ainsi adopté des pratiques commerciales leur permettant d'indiquer des prix qui ne reflètent pas les coûts de base. L'association estime que les producteurs ont créé une illusion de concurrence dans le commerce de détail, mais qu'en réalité, les grands producteurs continuent de dominer le marché. "Le modèle actuel d'échange d'énergie doit être remplacé par un vrai marché qui reflète véritablement les coûts de base et donne le même poids à tous les acteurs du marché". Eurometaux souligne enfin qu'il est important d'ouvrir les marchés à de nouveaux concurrents.

Selon la Fédération syndicale européenne des services publics (FSESP),  l'approche de la Commission sur la libéralisation du marché de l'énergie "ne répond pas au besoin d'une politique énergétique renforçant l'indépendance et se concentrant sur le développement durable." Le secrétaire général de la FSESP, Jan Willem Goudriaan, indique que "des problèmes sérieux comme la perte d'emplois (300 000 au cours des 10 dernières années), le manque de personnel qualifié ou l'impact de la concurrence sur les utilisateurs vulnérables ne sont pas traités. Accroître la concurrence ne permettra pas d'augmenter les investissements dans un secteur qui a besoin d'un cadre très stable, et non d'une politique avec un effet yoyo, mais entraînera une hausse des prix et aura des répercussions sérieuses sur l'ensemble des utilisateurs."

Le Conseil européen de l'énergie renouvelable (EREC) considère qu'il est utopique d'espérer une concurrence effective sur les marchés européens de l'énergie. Selon l'EREC, à moins de surmonter les distorsions de concurrence constatées sur les marchés traditionnels de l'énergie, il n'existera pas de véritable concurrence sur le marché intérieur des énergies renouvelables. De plus, l'EREC critique les conditions actuelles du marché qui favorisent les énergies conventionnelles, soit dans le cadre du traité Euratom, soit en n'appliquant pas le principe du 'polleur-payeur'. 

En avril 2005, Greenpeace a publié un rapport analysant les parts de marché des dix plus grandes entreprises d'électricité en Europe (EdF, E.on, RWE, ENEL, Vattenfall, Electrabel, EnBW, Endesa, Iberdrola et British Energy). Selon le groupe de pression, le processus de libéralisation a favorisé ces grandes entreprises bien établies comme le montre la vague d'offres publiques d'achat qui a suivi l'ouverture du marché. Greenpeace indique ainsi que les nouvelles entreprises écologiques ont peu de chance de pouvoir rivaliser à même échelle car les "dix grandes" ont suffisamment d'influence pour pouvoir contrôler les prix. Selon l'ONG, la situation risque de rester la même "car il n'existe toujours pas d'accès équitable au réseau électrique".

Pour obtenir des réactions des parties prenantes spécifiques aux propositions du 19 septembre de la Commission, veuillez vous référer à  notre article sur le sujet .