Afin de réduire sa dépendance aux importations de pétrole et de lutter contre le réchauffement climatique, les dirigeants européens se sont engagés à accroître la part de biocarburants dans les transports à 10% d’ici 2020. Cependant, certains craignent de plus en plus que l’augmentation de la production de biocarburants n’entraîne en fait une déforestation massive et des pénuries alimentaires.
Milestones
- Mars 2007 : le sommet européen fixe l'objectif de 10% de biocarburant dans les carburants pour les transports dans chaque Etat membre d'ici 2020.
- 23 janv. 2008 : la Commission a présenté un examen de mi-parcours de sa directive sur les biocarburants, dans le cadre d'un paquet destiné à promouvoir l'utilisation des énergies renouvelables.
- Fév. 2008 : mise en place d'un groupe de travail ad hoc afin de définir les "critères principaux" des biocarburants durables.
- Déc. 2008: s'éloignant de leur précédent engagement, les leaders européens approuvent une nouvelle directive sur les énergies renouvelables, adoptant un objectif de 10 % de carburants « verts » d'ici 2020 qui incluent les biocarburants ainsi que d'autres énergies renouvelables (EurActiv 5/12/08).
- 5 déc. 2010 : date butoir pour tous les pays de l'UE afin qu'ils se conforment à la nouvelle directive sur les énergies renouvelables. Les réductions de gaz à effet de serre pour les biocarburants devront atteindre minimum 35 %.
- Eté 2011: stratégie de la Commission pour lutter contre les effets secondaires de la production de biocarburants.
- 2012: les pays de l'UE soumettront leur premier rapport sur les mesures prises au niveau national pour respecter les critères de durabilité pour les biocarburants.
- D'ici déc. 2014 : la Commission reverra les seuils de réduction d'émissions de gaz à effet de serre pour les biocarburants en prenant en compte les nouvelles technologies disponibles.
- 2017 : les réductions de gaz à effet de serre grâce aux biocarburants atteindront minimum 50 %.
- 2018 : les réductions de gaz à effet de serre grâce aux biocarburants atteindront minimum 60 %.
- 2018 : la Commission présentera une feuille de route sur les énergies renouvelables pour la période post-2020.
- 2020 : le secteur des transports devra tirer 10 % de ses besoins en énergies des énergies renouvelables, dont les biocarburants durables, entre autres.
Policy Summary
De nombreux produits issus de la biomasse tels que la canne à sucre, les graines de colza, le blé, la paille, le bois, les restes et déchets animaux et agricoles peuvent être transformés en carburants pour les transports.
Généralement, une distinction est opérée entre les biocarburants de première génération (principalement extraits des produits agricoles comme la betterave à sucre et les graines de colza) et les biocarburants de seconde génération (des sources de matières ligno-cellulosiques ou "de bois" ou par le biais de nouvelles technologies afin de convertir la biomasse en liquide (BTL)).
Les deux principaux biocarburants de première génération sont le bioéthanol et le biodiesel. Le Brésil et les Etats-Unis sont les principaux producteurs de bioéthanol et l'UE est le principal producteur de biodiesel. L'Allemagne, la France, la Suède et l'Espagne sont les premiers pays européens en termes d'utilisation de biocarburants dans les transports.
L’avantage des biocarburants est qu’ils produisent généralement moins de gaz à effet de serre que les carburants traditionnels issus du pétrole et de l’essence. L’UE s’est donc fixé l’objectif de réduire les gaz à effet de serre de 20% d’ici 2020.
Pourtant, alors que le total des émissions de l’UE des 27 a chuté de 7,9% sur la période 1990-2005, les émissions des transports ont augmenté de 27% au cours de la même période étant donné l’augmentation important du trafic. Ils représentent aujourd’hui près d’un tiers de l’ensemble des émissions de CO2 de l’UE.
De plus, les sources fossiles représentent 98% du carburant pour les transports utilisé dans l’UE, exposant ainsi le secteur aux caprices des marchés pétroliers mondiaux. En outre, les biocarburants peuvent être produits en Europe, contrairement au pétrole et à l’essence qui doivent être importés.
Evolution des politiques européennes :
- 2001 : la Commission commence à envisager une plus grande utilisation des biocarburants dans les transports. Dans sa communication concernant les carburants de substitutionpour les transports routiers, la Commission a identifié les biocarburants, le gaz naturel et l'hydrogène comme d'éventuelles futures sources d'énergie pour les transports (voir également le LinksDossier d'EurActiv sur les carburants alternatifs pour les transports).
- 2003 : l'UE adopte la Directive 2003/30 CE visant à promouvoir l'utilisation des biocarburants. Cette "directive biocarburants" incite les Etats membres à fixer des objectifs indicatifs pour l'introduction d'une part minimale de biocarburants sur le marché : 2 % en 2005 et 5,75 % en 2010.
- Compte tenu du coût supérieur des biocarburants par rapport aux carburants traditionnels, l'UE a également autorisé les Etats members à exempter, totalement ou partiellement, les biocarburants de taxes (Directive 2003/96 EC).
- Déc. 2005 : la Commission présente un Plan d'action dans le domaine de la biomasse.
- Fév. 2006 : communication intitulée "Une stratégie de l'UE en faveur des biocarburants", préparant le terrain pour une révision de la directive biocarburants, prévue à l'origine pour la fin 2006.
- Janv. 2007 : le rapport de situation sur les biocarburants montre qu'en 2005, les biocarburants ne représentent qu'1 % du marché et que l'UE sera bien loin de l'objectif de 5,75 % pour 2010; seuls deux pays (la Suède et l'Allemagne) ont atteint l'objectif de 2 % en 2005.
- Jan. 2007 : dans le but de promouvoir une plus grande utilisation des biocarburants, la Commission propose un révision de la directive sur la qualité des carburants qui établit les normes communes de l'UE en ce qui concerne l'essence, le diesel et le gazole.
- Mars 2007 : les dirigeants européens se sont engagés à respecter l'objectif contraignant minimum selon lequel, dans chaque Etat membre, 10 % des carburants pour les transports devront être des biocarburants d'ici 2020 (EurActiv 09/03/07).
- Janv. 2008 : La Commission présente enfin sa révision de la directive de 2003 sur les biocarburants, dans le cadre d'une directive plus vaste sur les énergies renouvelables (EurActiv 24/01/08). La directive confirme l'objectif de 10% pour 2020 mais contient des "critères de durabilité" pour éviter les investissements massifs dans des biocarburants meilleurs marché, mais nuisibles à l'environnement.
- Déc. 2008: le Parlement adopte le paquet énergie et climat à la suite d'un vote en première lecture. Le paquet législatif inclut une directive sur la promotion des énergies renouvelables.
Enjeux
L’objectif remis en question face au flot de critiques
La proposition de directive sur les renouvelables publiée par la Commission en janvier 2008 vise à accroître la part de biocarburants dans les transports de 2 % – son niveau actuel – à 10 % afin de réduire la dépendance de l’Europe aux importations de pétrole et de contribuer à la lutte contre le changement climatique.
Cependant, de plus en plus de personnes craignent qu’une hausse de la production de ces carburants basée sur les technologies actuelles – qui impliquent principalement la transformation des cultures alimentaires et des matières premières en carburant – n’aie plus d’effets négatifs que positifs sur l’environnement.
Les organisations internationales ainsi que la communauté scientifique, les universitaires et les ONG dénoncent le risque de perte de la biodiversité ainsi que les pénuries d’aliments et d’eau que l’objectif pourrait entraîner dans la mesure où le sol est destiné à la production de biocarburants. Les récentes pénuries sur les marchés alimentaires internationaux et la hausse des prix qui a suivi ont également catalysé l’opposition à l’objectif européen.
En juillet, les ministres européens de l’Environnement et de l’Energie semblaient chercher à se détacher de leur engagement en matière de biocarburants en déclarant que le mandat pourrait être changé et que la proposition législative de la Commission n’était en fait pas limitée aux biocarburants seuls, mais aux renouvelables en général, ce qui implique que les sources d’énergie comme l’hydrogène ou l’électricité pourraient aussi être comptabilisées dans l’objectif (EurActiv 07/07/08).
En septembre, la commission Industrie et énergie du Parlement, chargée du dossier, a opté pour une approche similaire, approuvant un rapport élaboré par l’eurodéputé vert luxembourgeois Claude Turmes. Tout en confirmant l’objectif de 10 % d’ici 2010 et en fixant un objectif intermédiaire de 5 % pour 2015, le rapport Turmes précise néanmoins qu’au moins 20 % de l’objectif de 2015 et 40 % de l’objectif de 2020 doivent être complétés par des biocarburants de seconde génération sans qu’ils soient issus de ressources destinées à l’alimentation humaine ou animale ou de voitures alimentées à l’électricité et à l’hydrogène (EurActiv 12/09/08). De plus, les eurodéputés ont également soutenu une clause qui propose une révision majeure de l’ensemble de la politique européenne visant à promouvoir les biocarburants ainsi que de ses répercussions sur la société et l’environnement avant 2015 – une initiative qui, d’après le secteur des biocarburants, dissuadera les investissements.
Un vote en session plénière est prévu en octobre. Pour leur part, les Etats membres doivent encore débattre de la proposition dans les mois à venir.
Biocarburants : les pour et les contre
La production de biocarburants pour les transports est confrontée à plusieurs défis:
Equilibre énergétique:
Une controverse porte actuellement sur le bilan énergétique de la production des biocarburants. Le bilan énergétique représente la différence entre la quantité d'énergie nécessaire sur un cycle complet de production des biocarburants (input) et la quantité d'énergie produite (output). Selon des études menées par MM. Pimentel et Patzek, la production d'éthanol demande plus d'énergie qu'il n'en contient lui-même. D'autres études (comme celle réalisée par le Département américain à l'agriculture) indiquent que le bilan énergétique est positif. Pour une bonne vue d'ensemble du débat sur l'équilibre énergétique des biocarburants, lire l'étude en anglais "The energetics of ethanol: an introduction and link to studies".
Potentiel de réduction du changement climatique:
En principe, les biocarburants sont "neutres en carbone": leur utilisation n'émet pas plus de dioxyde de carbone que celui absorbé au cours de la croissance des plantes utilisées pour fabriquer ces biocarburants. Ainsi, remplacer les carburants fossiles par les biocarburants pour les transports pourrait contribuer à la lutte contre le changement climatique.
Un rapport publié en mai 2007 par la division Energie des Nations Unies a averti que les biocarburants pourraient certes présenter un certain nombre d'avantages, mais que le risque d'augmenter la production de CO2 en les utilisant dans le secteur des transports était également considérable. Ce rapport note qu'en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre, recourir aux biocarburants pour la production de chaleur et d'électricité serait plus approprié que dans le secteur du transport (EurActiv 10/05/2007).
Utilisation des sols:
L'utilisation des sols pour la culture bioénergétique rivaliserait avec l'utilisation des terres pour la production d'aliments et de nourriture pour animaux, en faisant augmenter le prix des produits de base comme les céréales. Selon l'AEE, pour atteindre l'objectif de 5,75% de la directive biocarburants, les cultures de biocarburants doivent représenter entre 4% et 13% du total des surfaces cultivables des 25 Etats membres.
Néanmoins, selon une étude réalisée en juillet 2007 par la DG Agriculture de la Commission, atteindre un objectif de 10 % d'utilisation des biocarburants dans les transports d’ici 2020 n’étendrait pas de manière excessive la disponibilité des sols dans l'UE et nécessiterait une partie « relativement modeste » de 15 % des terres arables. D'après cette étude, les terres gelées, actuellement réservées au titre de la Politique agricole commune pour limiter la production excessive des agriculteurs, pourraient largement couvrir ce besoin (EurActiv 27/07/07).
Environnement et durabilité:
Les cultures énergétiques exigent généralement plus d’engrais et de pesticides. Elles demandent également plus d’eau, épuisant ainsi les ressources déjà rares de la terre. De plus, la réduction de la biodiversité - en particulier dans les pays développés qui cherchent à entrer dans ce marché en expansion - constitue aussi un risque important dans la mesure où des hectares de forêt et de prairie sont supprimés pour semer de grandes quantités de cultures nécessaires pour diminuer significativement l'utilisation du pétrole dans les transports.
Par conséquent, toutes les parties concernées ont demandé l’introduction de « critères de durabilité » dans les lois encourageant une plus grande utilisation des biocarburants. Dans sa proposition de directive sur les renouvelables présentée le 23 janvier 2008, la Commission propose actuellement d’introduire certaines normes, notamment une obligation, pour les biocarburants comptabilisés dans l’objectif de 10%, de contribuer à une réduction de 35 % du CO2 produit tout au long du cycle de vie par rapport aux carburants fossiles, ainsi qu’une interdiction de semer des biocarburants dans les zones protégées, les forêts, les zones humides et certaines prairies ayant une grande diversité biologique.
Mais les eurodéputés insistent pour des conditions plus strictes. En septembre 2008, la commission Industrie et énergie a soutenu un rapport demandant à ce que les biocarburants permettent au moins 45 % d’économies d’émissions de carbone comparé aux combustibles fossiles – un chiffre qui serait levé à 60 % en 2015. Ils ont également insisté sur des critères sociaux et environnementaux supplémentaires afin de protéger les ressources naturelles des changements directs et indirects dans l'utilisation des sols, de garantir le respect des droits de l’homme et des conditions de travail adéquates dans les plantations de biocarburants, en particulier dans les pays en développement.
Dans une tentative visant à trouver un compromis entre les 27 Etats membres sur la question, un groupe de travail ad hoc spécial a été créé fin février, dans le but d’élaborer les « critères principaux » pour la durabilité des biocarburants (EurActiv 01/04/08). Après des mois de conflits internes, les ambassadeurs de l’UE semblent avoir atteint un consensus en septembre, même s’il doit encore être approuvé par les ministres et pourrait être altéré après les négociations au Parlement.
Le consensus est focalisé sur sur une approche en deux étapes, qui demandait à l’origine une réduction de 35 % du CO2, qui serait ensuite augmentée à 50 % au minimum en 2017. Pour plus de détails sur le sujet, lire EurActiv 01/09/08.
La dernière exigence de l’UE concernant la réduction du CO2 tout au long du cycle de vie sera essentielle au secteur des biocarburants. En effet, le biodiesel fabriqué à partir d’huile de colza cultivée dans l’UE réduit généralement de 44 % les émissions de gaz à effet de serre tandis que le pourcentage pour l’éthanol produit à partir de canne à sucre est habituellement de 48 %.
Coûts des biocarburants:
Les biocarburants sont plus onéreux que les carburants fossiles traditionnels. L'exemption de taxes est donc nécessaire pour rendre les biocarburants plus compétitifs. Les biocarburants de seconde génération promettent d'être moins chers mais sont toujours à l'étude (lire notre LinskDossier sur les biocarburants de la seconde génération). Dans certains pays comme le Brésil, les coûts de production des biocarburants sont relativement bas.
Réactions
Malgré les critiques, la Commission européenne s’en tient à son objectif relatif aux biocarburants. La commissaire européenne à l’Agriculture, Mariann Fischer-Boël, affirme que la politique a été élaborée pour rester en vigueur. Selon elle, les objectifs sont réalisables et nécessaires si l’on considère la sécurité énergétique et le changement climatique avec sérieux. Le commissaire à l’Energie Andris Piebalgs a convenu que les biocarburants ouvrent la voie vers des transports plus durables et sont avantageux pour réduire la dépendance aux importations de pétrole, offrant des opportunités de développement pour les pays pauvres et laissant entrevoir un avenir pour les biocarburants de seconde génération.
L’exécutif européen insiste également sur le fait qu’inclure les « critères de durabilité » dans la législation sera suffisant pour garantir que seuls les « bons » biocarburants – qui permettent d’importantes réductions de CO2 par rapport aux carburants fossiles et ne menacent pas la diversité biologique – sont utilisés. En mars 2008, Mme Fischer-Boël a déclaré qu’elle connaissait les différentes objections soulevées et que la Commission les prend très au sérieux. Mais elle estime que l’exécutif européen est en mesure d’y répondre. Elle a également ajouté que les hausses des prix alimentaires ne sont pas une mauvaise chose puisqu’elles augmenteront les salaires des agriculteurs européens ainsi que dans les pays pauvres.
Mais en novembre 2007, un rapport de l’OCDE a averti que les gouvernements devraient cesser de créer de nouveaux mandats pour les biocarburants, alors qu’en juin 2008, un rapport de la Banque mondiale estimait que les biocarburants sont responsables d’une hausse de 75% des prix alimentaires.
Des signes précédents montrent que le Parlement européen se joint au flot de critiques internationales. L’eurodéputé vert Claude Turmes, qui mène le débat sur la directive relative aux renouvelables au Parlement, souhaite que l’objectif soit totalement abandonné face aux nombreuses incertitudes autour de la technologie. Néanmoins, dans un compromis avec son shadow rapporteur suédois, l’eurodéputé Anders Wijkman, il a plutôt décidé de faire pression en faveur d’un objectif plus bas. M. Turmes souhaite également que l’UE conclue un accord commercial sur les biocarburants avec le Brésil, affirmant que c’est le seul moyen pour que l’Europe puisse accéder de façon durable aux importantes quantités d’agrocarburants dont elle a besoin.
Agriculteurs européens ( COPA-COGECA ):
- insistent sur le fait qu’il est indispensable de maintenir l’objectif minimum contraignant de 10% de biocarburants dans les transports afin d’encourager l’investissement dans la technologie consacrée au biocarburants, notamment la seconde génération.
- Privilégient les incitations fiscales pour promouvoir le développement de carburants de substitution.
- Soutiennent les quotas d’importations et la protection des droits de douane pour garantir le développement de la production en Europe. Ils affirment que la biomasse agricole et forestière dans l’UE est la meilleure garantie de durabilité.
- Soutiennent l’introduction rapide des critères de durabilité pour empêcher les changements dans l’allocation des sols (déforestation, retournement de la savane) et les pertes de biodiversité, ainsi que pour garantir des conditions de travail adéquates dans les pays tiers.
Constructeurs automobiles ( ACEA ):
- estiment que les biocarburants font partie intégrante de la stratégie destinée à réduire les émissions de CO2 produites par les voitures.
- Privilégient des mesures destinées à inciter les producteurs de carburant à accroître la part des biocarburants dans l’essence et le diesel à environ 5% et promettent que, d’ici 2010, tous les nouveaux modèles de voiture pourront fonctionner avec de l’essence contenant jusqu’à 10% d’éthanol et du diesel contenant jusqu’à 7% d’esters méthyliques d’acides gras (« Fatty Acid Methyl Ester » - FAME).
- Considèrent que la seconde génération sera plus compatible aux moteurs de voitures et permettra d’économiser plus de gaz à effet de serre, mais estiment qu’avec les critères de durabilité, les biocarburants de première génération ont toujours un rôle à jouer dans la réduction des émissions de CO2.
Les producteurs de biocarburants (European Bioethanol Fuel Association ( eBIO ) et European Biodiesel Board ( EBB )) :
- désapprouvent ce qui serait une volte-face sur la question des biocarburants en Europe, affirmant que ce changement de position renforce l’incertitude à un moment où les investissements dans le secteur sont plus que nécessaires.
- Sont réticents face à l’abandon de l’objectif de 10% qui, d’après eux, ne ferait que nuire aux producteurs européens sur le marché des biocarburants alors que les pays ayant des normes de durabilité moins strictes, comme les Etats-Unis et le Brésil, maintiennent leur production.
- Affirment que la production de biocarburants n’utilise que 2 à 3% des terres cultivables de l’UE et que l’objectif de 10% n’exercera pas une pression insoutenable sur les sols, l’eau et la biodiversité, même si elle est entièrement basée sur la production nationale. « L’arrêt de la production des biocarburants aurait seulement un impact très marginal sur les produits alimentaires ».
- Insistent sur la nécessité de réduire la dépendance aux sources d’importation de pétrole non sûres pour les carburants des transports.
- Soulignent les économies considérables de GES grâce à l’utilisation des biocarburants.
- Estiment que le développement des biocarburants comporte un potentiel important pour le développement rural et l’emploi.
Les ONG écologistes ( WWF , Greenpeace , Les Amis de la Terre , T&E , BEE , BirdLife , Biofuelwatch ) :
- sont opposées à l’objectif de 10%.
- Insistent pour que la certification environnementale (écolabel) soit obligatoire et juridiquement contraignante pour la production de produits importés et nationaux, et qu’elle soit accompagnée de critères de durabilités stricts.
- Pensent que la production massive de biocarburants entraînera des pertes au niveau de la biodiversité, la déforestation, les expulsions forcées et des déplacements de population, des pénuries alimentaires et des hausses de prix, ainsi que le manque d’eau, particulièrement dans les pays en développement qui cherchent à entrer sur le marché.
- Estiment que les biocarburants constituent une mauvaise utilisation de la biomasse, dont l’utilisation serait beaucoup plus efficace dans les secteurs de l’électricité et de la chaleur.
- Privilégient les biocarburants de seconde génération dont la production ne concurrence pas les cultures alimentaires.
- Considèrent que les biocarburants ne devraient pas entrer dans les accords volontaires des constructeurs automobiles pour réduire leur consommation en carburant.