La régulation des médias à l’ère de l’Internet [FR]

Résumé

Etant donné sa condition de phénomène tentaculaire et sans frontière, Internet est devenu un défi pour les législateurs. En effet, on a pu percevoir une certaine réticence à entraver sa nature débridée, compte tenu de sa grande complexité et du risque de gêner les activités commerciales et la liberté d’expression. 

Toutefois, les problèmes du monde réel ramènent le monde virtuel sur terre. Les entreprises commerciales de télévision se plaignent de ce que les services étatiques de télévision migrent vers Internet et investissent massivement dans leur présence sur le web. 

Cela soulève le problème du pluralisme des médias, dans un contexte où les observateurs s’inquiètent que les monopoles médiatiques soutenus par l’Etat et les grands conglomérats médiatiques assument une part de plus en plus importante du trafic en ligne, amoindrissant la diversité des courants médiatiques alors qu’elle est la caractéristique d’Internet. 

En 2001, la Commission européenne a publié une communication  sur l’application des règles relatives aux aides d’Etat destinées au service public de l’audiovisuel. Depuis, plus de vingt décisions ont été adoptées concernant le financement du service public de l’audiovisuel. En décembre 2007, la directive sur les services de médias audiovisuels est entrée en vigueur. Elle prend en compte les évolutions technologiques en augmentant le champ de la régulation européenne des services de médias émergents. 

Ces évolutions, parallèlement aux décisions de la Cour de justice européenne, appelaient à une actualisation de la communication de 2001. En novembre 2008, la Commission a publié un projet de communication révisée relative au service public de l’audiovisuel et a programmé une audience pour le 5 mars 2009.

Enjeux

Les aides d’Etat destinées au service public de l’audiovisuel

Les aides d’Etat destinées au service public de l’audiovisuel ont constituent depuis longtemps un problème pour les entreprises de médias financées de manière indépendante. Toutefois, le nombre de plaintes auprès de la Commission européenne a récemment augmenté, les opérateurs commerciaux se plaignant de devoir jouer selon des règles inéquitables. 

Les entreprises privées évoquent le fait que les médias publics vont au-delà de leurs attributions en subventionnant leurs nouvelles activités médiatiques par des fonds publics. Le service public audiovisuel s’oppose à toute distinction entre les nouveaux et les anciens médias. 

Toutefois, les entreprises commerciales impliquées dans des plates-formes technologiques en ligne et mobiles cherchent à tracer une frontière nette entre le modèle audiovisuel traditionnel soutenu par l’Etat et la nouvelle génération de médias. 

Cette question a de nouveau fait les gros titres au début de 2009 (EurActiv 9/01/09), lorsque la France a introduit une politique de non-publicité sur les chaînes publiques. Cela signifie que les chaînes françaises de télévision publique dépendront de l’Etat pour leurs revenus, ce qui ne correspond pas à la direction empruntée par les conseillers de la Commission. 

Dans son projet de communication, l’exécutif européen a proposé de séparer les activités de service public des autres activités des groupes médiatiques financés par l’Etat. 

La Commission montre du doigt les modèles commerciaux rapidement évolutifs des organismes de radiodiffusion, qui adoptent de nouvelles sources de financement, tels que la publicité en ligne ou la télévision à la demande pour les programmes d’appel. Un certain nombre d’Etats membres ont déjà choisi d’exclure que les services publics d’audiovisuel puissent offrir des services payants dans le cadre de leurs attributions de service public. 

L’exécutif européen a expressément souligné que l’accès aux matches de football les plus importants de la Ligue des champions de l’UEFA et la participation par téléphone des téléspectateurs à des jeux télévisés étaient des activités commerciales manifestes, qui ne pouvaient de ce fait être financées via des aides d’Etat.

Pluralisme des médias

Le maintien de la diversité de la propriété et du contenu est systématiquement mis en avant par l’UE comme la clé de voûte de ses politiques de régulation des médias. 

En 2007, la Commission a publié un document de travail sur le pluralisme des médias, qui soulignait le besoin de s’assurer que les citoyens ont accès à des sources variées d’information, leur permettant de forger leurs opinions sans l’influence excessive d’un formateur d’opinion dominant. 

Elle a également relevé que l’émergence de nouvelles technologies ne devrait pas être considérée comme une menace pour le pluralisme des médias. Afin de développer un jeu d’indicateurs concrets pour évaluer le pluralisme des médias dans les Etats membres, une étude indépendante a été lancée. L’appel d’offre a été remporté par l’Université catholique de Louvain, en partenariat avec Ernst & Young, Jönköping Int. et l’UEC Hongrie. 

L’étude devait être initialement publiée en 2008, mais est désormais attendue au cours du premier semestre 2009. Une étude de suivi, qui pourrait appliquer de manière systématique les indicateurs de pluralisme des médias à chaque Etat membre, pourra être commandée par la suite. 

Neutralité de l'Internet

La question de la neutralité de l'Internet attire l’attention aux Etats-Unis, mais fait, jusqu’à présent, moins débat à Bruxelles. Néanmoins, les groupes d’utilisateurs se plaignent que les réseaux à large bande restreignent les contenus et les sites web. 

On a également pu constater quelques accusations de comportement anti-concurrentiel de la part de certains fournisseurs d’accès à Internet (FSI), notamment des plaintes selon lesquelles ils tenteraient d’influencer de manière financièrement avantageuse pour les FSI les contenus visionnés par leurs clients. 

Tim Berners Lee, souvent surnommé le « père de l’Internet », fait partie des personnalités de haut niveau à avoir publiquement fait pression en faveur de d’une réglementation autorisant la neutralité de l’Internet. Toutefois, d’autres personnalités ont expliqué qu’il n’était pas nécessaire de réglementer, et que cela pourrait même risquer de menacer l’innovation. 

En Europe, les représentants des consommateurs ont averti que les limitations de la capacité des citoyens à se connecter et à communiquer sur l’Internet coupent effectivement les personnes de la vie culturelle et civique. 

Sécurité en ligne 

Le contrôle du type d’informations disponibles sur les milliards de pages web est une tâche décourageante et soulève des inquiétudes quant à la censure. Cependant, des activités illégales, relatives au terrorisme, à la pédopornographie, au trafic d’êtres humains et au vol en matière de droits d’auteur, pour n’en citer que quelques-unes, incitent les législateurs à agir. 

L’UE a dévoilé un investissement de 55 millions d’euros dans le cadre du Safer Internet Day, lequel se concentre sur la protection des enfants contre les prédateurs en ligne et la cyberintimidation.

Toutefois, plutôt que les sanctions des fournisseurs d’accès à Internet hébergeant des contenus illégaux ou des sites considérés comme inappropriés par les utilisateurs, ce sont les programmes de mise en garde et les initiatives d’auto-régulation qui étaient au centre de cette stratégie. 

Les entreprises privées de médias préfèrent distinguer entre la censure et le filtrage de contenus illégaux. Ce dernier repose sur des technologies de reconnaissance des contenues conçues pour s’assurer que certains types de contenus ne sont pas visibles par les utilisateurs d’Internet. 

Publicité

Les contenus publicitaires en ligne, en particulier sur les sites dont la consultation est gratuite, sont au centre du modèle commercial de la plupart des sites web. Dans le même temps que les annonceurs ont migré vers le web, les normes publicitaires ont éveillé l’attention. 

Cette attention prend souvent la forme de codes de conduite auto-régulatoires développés par l’industrie, qui souhaite se tenir à l’écart de toute régulation externe. L’industrie de l’alcool en Europe vient de lancer ses propres lignes directrices pour la publicité des produits alcoolisés. Le code cherche à s’assurer que les publicités pour l’alcool s’adressent aux seuls consommateurs adultes. 

La Commission a quant à elle proposé une directive sur l’information des patients en vue d’établir des règles relatives à la fourniture d’informations sur les médicaments en ligne (EurActiv 2/18/09). 

Ceci constitue une tentative visant à contrer l’avalanche de contenus promotionnels et d’autres publicités dont la fiabilité est douteuse.

Réactions

La commissaire à la Concurrence, Neelie Kroes, a déclaré que le marché avait énormément changé depuis la législation de 2001. 

Selon elle, le progrès technologique, en particulier la numérisation, entraînent la convergence. L’évolution des modèles de consommation a signifié pour le public des modèles commerciaux nouveaux et modifiés, pour les services audiovisuels tant publics que commerciaux, a-t-elle indiqué. De nouveaux services ont vu le jour sur toutes les plates-formes médiatiques, et de manière plus évidente, sur Internet, a ajouté la commissaire.

Elle a relevé que les services publics audiovisuels sont globalement contre toute modification du cadre juridique existant, tandis que les médias privés se plaignent des aides d’Etat et demandent l’actualisation de la communication.  

La commissaire à la Société de l’information et aux médias, Viviane Reding, a fait de la neutralité nette une priorité, et a indiqué dans une déclaration que les nouvelles techniques de gestion du réseau ne devaient pas être utilisées à des fins anticoncurrentielles. Les mesures proposées pour la réforme du paquet télécoms peuvent prévenir de tels abus, a-t-elle ajouté.  

L’Union européenne de radiodiffusion  s’oppose à l’introduction de nouvelles règles sur le financement des services publics audiovisuels, ce qui, selon elle, conduirait à l’harmonisation des législations relatives aux fournisseurs d’accès à Internet. 

L’UER soutient fermement le refus, par les Etats membres, des mesures proposées par la Commission, qui conduisent indirectement à une harmonisation de facto des réglementations européennes relatives aux FSI, a déclaré le directeur général de l’UER, Jean Réveillon. Il a indiqué que l’approche de l’exécutif européen ignorait les positions de nombreux Etats membres, exprimées dans un courrier destiné à la commissaire à la Concurrence, Neelie Kroes. 

L’UER considère que l’actuelle version de la communication publiée par la Commission est si détaillée qu’elle pourrait réduire la marge de manœuvre des Etats membres pour accorder aux services publics d’audiovisuel un rôle conséquent dans la société de l’information. 

Dans un courrier adressé à la commissaire Kroes, certains groupes représentant l’industrie privée des médias lui ont demandé de résister aux pressions des ministres nationaux de la Culture visant à faire dévier les propositions sensibles relatives aux aides d’Etat aux services publics de l’audiovisuel. 

L’Association des télévisions commerciales européennes (ATC), le Conseil des éditeurs de presse (EPC), la German Association of Commercial Radio and Telecommunications Providers (VPRT), l’Association européenne des éditeurs de journaux (ENPA) et l’Association européenne des radios commerciales (AER), estiment que 22 milliards d’euros d’aides d’Etat sont accordées chaque année aux services publics audiovisuels. Cela représente un avantage stratégique et une distorsion du marché pour les autres opérateurs, selon le secteur privé. 

Ce point de vue se reflète dans une déclaration individuelle de l’ATC  qui souligne la participation croissante des gouvernements dans certains secteurs, et qui avertit que la crise financière ne devrait pas entraîner un relâchement des règles relatives aux aides d’Etat.

Elle indique que la proposition de la Commission constitue une amélioration modeste du texte existant, mais qu’elle nécessite d’être éclaircie sur certains points, y compris la définition de la portée des services publics d’audiovisuel. L’association a également critiqué la pression des Etats membres en faveur d’une communication moins détaillée (EurActiv 24/02/09).

Viestinnän Keskusliitto (de FinnMedia, la fédération finlandaise de l’industrie des médias) a appelé la Commission à procéder à une distinction claire entre les médias publics et commerciaux. 

L’offre de services payants est, selon lui, contradictoire avec les attributions du service public et obscurcit la distinction entre les services publics et commerciaux et entrave la concurrence. Ainsi, l’offre de services payants, directement ou via des intermédiaires, ne doit pas être comprise dans les attributions de service public, a-t-il déclaré. 

Le groupe a indiqué que la communication de la Commission sur les services publics de l’audiovisuel doit poser des définitions claires et précises des types de programmes qui subviennent aux besoins démocratiques, sociaux et culturels de la société, et, dans le même temps, protéger le pluralisme des médias. 

Le Conseil des éditeurs européens (EPC), dans un courrier de Philip Lowe, directeur général en charge de la Concurrence à la Commission, a souligné que la publication en ligne ne constitue pas une simple extension du rôle du service public de l’audiovisuel.

Le Conseil des éditeurs européens a suivi la tendance croissante des services publics de l’audiovisuel à migrer vers Internet, allant dans certains cas jusqu’à se transformer en éditeurs de journaux et de magazines en ligne, en concurrence directe avec les services des opérateurs privés basés sur le web, a-t-il poursuivi.  

Le groupe des éditeurs a indiqué qu’il saluerait une communication claire sur la manière dont les aides d’Etat pourraient être appliquées aux services publics de radiodiffusion. Les activités sur Internet de ces derniers ne sont pas comparables à leur rôle de pionniers de la radiodiffusion, et aux futurs développements du marché, a expliqué l’EPC, qui a également présenté une réponse détaillée au projet de communication de la Commission en janvier 2009.

L’ European Satellite Operators Association (ESOA) a adopté une position similaire, laissant entendre que le soutien des Etats membres aux médias nationaux est incompatible avec les principes du traité sur l’UE et les règles relatives aux aides d’Etat. 

Concernant la transition entre la télévision analogique et la télévision numérique, certains Etats membres ont tendance à favoriser les technologies nationales basées sur des systèmes terrestres par rapport à d’autres systèmes, tels que le satellite, qui rencontrent plus de succès et permettent une plus grande diversité de services. Cela conduit à l’adoption de politiques en matière d’aides d’Etat qui sont souvent incompatibles avec les principes des traités européens en général et avec les dispositions relatives aux aides d’Etat en particulier, a indiqué l’association. 

L’ESOA a appelé la Commission à prendre des mesures à l’encontre des initiatives nationales qui ne respectent pas le principe de neutralité technologique inclus dans le cadre réglementaire européen sur les communications électroniques. 

Sur la question de la neutralité nette, le groupe européen représentant les consommateurs, le BEUC, a déconseillé toute action qui limiterait la possibilité pour les citoyens de se connecter et de communiquer sur l’Internet.

Il a déclaré que les consommateurs apprécient la neutralité du réseau et se montrent profondément inquiets du type de réglementation duquel nous devons le préserver. D’un point de vue commercial – mais aussi du point de vue de la qualité du service – la neutralité du réseau est clairement un obstacle. 

L’organisation a comparé les autoroutes de l’information aux infrastructures routières, qui devraient être ouvertes à tous. Elle a indiqué qu’aucune société démocratique n’a encore accordé aux autorités routières, aux opérateurs de bus ou de fret, ou encore aux compagnies de taxis, le droit de décider à quelles conditions les autres agents peuvent accéder au réseau routier, a relevé le Bureau. 

Concernant la sécurité en ligne, le BEUC a appelé à la protection des données personnelles et de la vie privée des enfants et des adolescents. Elle souligne que l’augmentation de la prise de conscience des menaces potentielles et la protection contre le marketing inapproprié à destination des mineurs devraient constituer des priorités.

L’ Open Forum Europe  a salué les efforts de la Commission pour s’attaquer à la neutralité nette, et s’oppose à toute tentative d’utiliser la gestion du trafic à des fins anticoncurrentielles. 

L’un des composants clé de la communication de la Commission est relatif aux débats sur un environnement juste, non discriminatoire, transparent et concurrentiel, ainsi que le principe selon lequel les utilisateurs doivent pouvoir accéder aux applications, contenus et services Internet qu’ils désirent dans un environnement de ce type, sans discrimination commerciale anticoncurrentielle, ni restriction, a-t-il indiqué. 

Cable Europe, l’association européenne des communications par câble, a déclaré que la révision de la directive sur le câble et le satellite facilitera une disponibilité plus importante des technologies audiovisuelles dans l’UE, via la création d’un mouvement vers un système plus effectif d’autorisation de droits multimédias dans l’Union. 

Le British Broadcasting Corporation Trust (BBC) a salué l’esprit général du projet de révision de la communication de 2001, mais l’a décrite comme plus détaillée et normative que nécessaire. 

L'European Allicance of Listeners' and Viewers' Associations (EURALVA) a réagi positivement au projet de communication de la Commission, mais a proposé de faire une distinction claire entre les services publics de radiodiffusion et les radiodiffuseurs bénéficiant d’aides d’Etat. Elle est également critique quant à la dépendance de l’exécutif européen quant aux critères basés sur la concurrence pour l’évaluation de l’impact du service public de l’audiovisuel. 

Plusieurs gouvernements ont fait part de leurs points de vue dans le cadre de la consultation publique sur le projet de communication actualisée sur les aides d’Etat pour les services publics de radiodiffusion publiquement subventionnés :

La  Bulgarie a souligné le rôle des Etats membres dans la définition des missions des services publics de radiodiffusion. Selon elle, en raison du fait que l’organisation, le financement et le contenu des programmes des médias publics européens ne peuvent être harmonisés, la modification de la communication ne devrait comprendre que certains principes basiques et flexibles, mais ne devrait imposer aucune règle stricte quant à la définition des conditions conférant le statut de service d’intérêt économique général. 

Le  Danemark  s’est montré inquiet quant au fait que le projet de communication est trop détaillé, et risque de réduire les droits des Etats membres de définir la portée de leurs services publics de radiodiffusion. 

L’ Irlande a mis en garde contre l’adoption d’une approche similaire pour tous pour la réglementation de ce domaine. Elle a laissé entendre que les termes adoptés dans le projet de communication relègueraient le service public de radiodiffusion dans l’histoire, déclarant que les plates-formes du futur appartiennent en premier lieu au secteur commercial. 

La  Suède considère quant à elle que le projet est trop détaillé et que les exemples spécifiques des activités commerciales mises en avant dans le texte devraient être retirés. 

Le  Royaume-Uni  a salué certains aspects du projet de communication de la Commission, mais a mis en garde contre trop de prescriptions normatives, au cas où cela affecterait la capacité des Etats membres d’assurer aux services publics de radiodiffusion de contribuer de manière adéquate aux besoins culturels, sociaux et démocratiques de la société. 

Les  Etats membres de l’EEE/AELE  ont déclaré que les principes sous-jacents de la communication de 2001 demeurent appropriés. Toute révision de celle-ci devrait prendre en compte les nouveaux précédents judiciaires et respecter les principes du protocole annexé au traité d’Amsterdam, en particulier le principe de subsidiarité. 

Dates clés

• Nov. 2001 : la Commission européenne publie une communication sur l’application des règles relatives aux aides d’Etat destinées au service public de l’audiovisuel.
• Déc. 2007 : entrée en vigueur de la directive services de médias audiovisuels.
• Nov. 2008 : la Commission européenne publie un projet de communication révisée sur l’application des règles relatives aux aides d’Etat destinées au service public de l’audiovisuel.
• 5 mars 2009 : audience publique sur le rôle du service public de l’audiovisuel, organisée par la commission de la Culture et de l’éducation du Parlement européen.

Liens externes

EU official documents

• European Commission:Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 November 2001) [FR] [FR] [DE]
• European Commission:Decision on the ad-hoc financing of Dutch public service broadcasters(22 June 2006) [FR] [FR] [DE]
• European Commission:Draft Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting (updated)(4 November 2008) [FR] [FR] [DE]
• European Commission:Commission consultation on revised rules for state funding of public broadcasting(4 November 2008) [FR] [FR] [DE]
• European Commission:State funding for public service broadcasters: Frequently Asked Questions(4 November 2008)
• European Commission:Responses to consultation on the Draft Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 January 2009)
• European Commission:Public consultation on online social networking(2008)
• European Commission:Guidelines to get Mobile TV on Europeans' mobile phones(10 December 2008)

European Union

• European Commission:Speech by Neelie Kroes, European Commissioner for Competition Policy(9 Sept. 2008)
• European Commission:EU adopts new Safer Internet Programme: €55 million to make the Internet a safer place for children(9 Dec. 2008) [FR] [FR] [DE]
• European Commission:Media pluralism in the Member States of the European Union(16 Jan 2007) [FR] [FR] [DE]

Governments

• Republic of Bulgaria:Position on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)
• EEA-EFTA states:Position on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)
• Denmark:Position on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)
• France:Position on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)
• Germany:Position on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)
• Ireland:Position on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)
• SwedenPosition on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)
• UK:Position on proposed amendment of the Commission Communication on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 Jan. 2009)

Business & Industry

• BBC:Comments on the application of state aid rules to public service broadcasting(15 January 2009)
• European Broadcast Union:Review of the Communication from the Commission on the application of State aid rules to public service broadcasting(15 January 2009)
• Association of Commercial Television in Europe:Comments on draft Communication on State Aid and Public Broadcasting(15 January 2009)
• Association de producteurs de cinéma et de télévision:Communication de la Commission concernant l'application aux services publics de radiodiffusion des règles relatives aux aides d'Etat(14 January 2009)
• Community Media Forum Europe:Comment on draft Communication on the application of State aid rules to public service broadcasting(15 January 2009))
• European Publishers Council:Draft Broadcasting Communiction - Consultation(15 January 2009)
• European Publishers Council:Joint letter to Commissioners Kroes on behalf of European media business(10 February 2009)
• Creative Media Business Alliance:Reflection paper on user-generated content(18 July 2008)
• European Satellite Operators AssociationMarket Access, Regulatory & Frequency Working Group
• OpenForum EuropeStandards and the future of the Internet(25 Feb. 2008)

Press articles

• Financial TimesEU to review public service broadcast rules(3 Nov. 2009)
• Financial TimesCommercial broadcasters air EU funding grievances(13 Feb. 2009)
• Irish Times:90,000 sex offenders removed from MySpace(4 Feb. 2009)
• BBC:Can we block child abuse sites?(23 Feb. 2009)
• CTV:Arts groups want new rules for Internet content(17 Feb. 2009)
• European Voice:Broadcasters and operators in aerial battle(12 June 2008)
• International Herald TribuneEurope's public broadcasters alarm commercial rivals(28 Sept. 2008)
• The EconomistWhen just one BBC is not enough(22 Jan. 2009)