Révision de la réglementation des télécommunications et de l'Internet [FR][en][de] 

Pendant des décennies, le secteur des télécommunications était entre les mains de monopoles nationaux.

En 1987, la Commission a publié un livre vert sur le développement du marché commun des services et des équipements de télécommunications. Ce livre vert constituait un premier pas vers l'introduction de plus de concurrence dans le marché des télécommunications, allié à un plus haut degré d'harmonisation. 

En 1998, les télécommunications devaient en principe être libéralisées, dans tous les pays de l'UE. 

A la suite des développements technologiques et de la convergence croissante de l'accès et des possibilités de communication, les législateurs européens ont convenu d’un nouveau paquet réglementaire en 2002 (voir l’article d’EurActiv  sur ce sujet).

Cependant, loin d’être définitif, ce cadre a été conçu dans la perspective d’une future révision. Les 8 et 9 juin 2006 , le Conseil Télécommunications a défini les futurs défis du cadre réglementaire pour les communications électroniques et a soutenu davantage de concurrence, une meilleure allocation et utilisation des spectres et une mise en œuvre en douceur du cadre réglementation. 

Suite aux indications du Conseil, la Commission européenne a ouvert une consultation le 29 juin 2006, qui a donné lieu à une proposition de révision en novembre 2007. 

• Régulateur européen 

La Commission envisage d’établir un régulateur européen, basé à Bruxelles, afin de lui servir d’organe consultatif principal dans l’ensemble des affaires réglementaires européennes. Ce régulateur européen n’est pas censé remplacer les régulateurs nationaux, mais coopérer avec eux et la Commission européenne. 

Cependant, cette proposition a été vivement critiquée. En particulier, le plan destiné à donner à cette autorité un droit de veto sur les décisions prises par les autorités nationales de régulation a provoqué la colère du groupe des régulateurs européens (GRE), dont les membres ne souhaitent pas abandonner leur droit de se prononcer en dernier recours sur les décisions relatives aux télécommunications.

Dans deux lettres adressées à la commissaire Reding, le GRE explique que les régulateurs ne voient ni la nécessité d’un nouveau régulateur, ni celle d’un droit de veto au niveau européen pour les décisions sur la régulation. Dans un récent message  à la Commission le 6 novembre 2007, le GRE confirme qu’il n’est pas favorable à la création d’un nouveau droit de veto de la Commission, ni à de nouvelles dispositions de centralisation inutile (Euractiv 18/12/07). 

Les Etats membres ont également émis des craintes sur la nouvelle proposition. Les délégations approuvent les objectifs des propositions de la Commission. Cependant, plusieurs Etats membres ont exprimé des doutes liés en particulier à la nécessité de créer une nouvelle agence européenne et l’extension des compétences de la Commission en termes de régulation et d’administration des fréquences, d’après les conclusions  du Conseil Télécommunications les 29 et 30 novembre 2007, le premier depuis la présentation de la proposition de la Commission. 

Les grands Etats membres sont généralement opposés à la création d’un nouvel organe. Le Royaume-Uni adopte habituellement une approche critique vis-à-vis de nouvelles autorités publiques, les considérant comme onéreuses et inutiles. La France et l’Espagne tendent à défendre la position de leurs opérateurs historiques, respectivement France Telecom et Telefonica, qui ne voient pas la nécessité de créer un nouvel organe susceptible d’interférer avec leurs activités. 

L’Allemagne est vivement opposée à la commissaire Reding, particulièrement depuis l’ouverture en février 2007 d’une procédure d’infraction  contre Berlin suite à la « pause réglementaire » octroyée à Deutsche Telekom sur le marché allemand du haut débit. L’Italie a adopté une position plus souple, mais a insisté sur la nécessité de l’indépendance d’une nouvelle autorité par rapport à Bruxelles. 

Le Parlement a tenu compte de cette critique et, en approuvant le rapport élaboré par l’eurodéputée conservatrice Pilar del Castillo Vera, a rejeté la proposition de la Commission visant à mettre en place une nouvelle autorité européenne plus forte pour le secteur des télécommunications.

Les eurodéputés ont préféré voter en faveur de la mise en place d’un organe de régulateurs européens des télécommunications (BERT) moins centralisé qui partagerait son droit de veto avec la Commission. Le BERT serait en réalité une version renforcée de l’actuel ERG (groupe des régulateurs européens), qui représente les autorités nationales (EurActiv 09/07/08). Cependant, les décisions du BERT seraient prises à la majorité qualifiée des 2/3 plutôt qu’à l’unanimité, ce que les pro-européens convaincus considèrent comme positif.

• Séparation fonctionnelle 

La Commission propose d’accorder aux autorités de régulation le pouvoir de séparer les opérateurs de télécommunication qui possèdent d’importantes parts de l’infrastructure du réseau en deux entreprises, chargées respectivement des activités opérationnelles et de la gestion du réseau.

La proposition est conçue sur le modèle britannique de séparation de British Telecom en BT et Open Reach. Elle ne va si loin dans le concept de la séparation de la propriété que dans le secteur de l’énergie.

Néanmoins, elle est confrontée à une résistance ferme de la part de nombreux opérateurs de télécommunication historiques (EurActiv 7/11/07, 25/10/07, 17/10/07). De plus, Viviane Reding devrait également surmonter une importante résistance interne de la part d’autres commissaires pour pouvoir faire passer la proposition (EurActiv 26/09/07). 

Hormis le Royaume-Uni et quelques pays nordiques, les Etats membres se montrent prudents vis-à-vis de la nouvelle proposition. Les études menées récemment ont suscité de nombreuses inquiétudes sur la politique européenne générale relative à l’accès aux réseaux des opérateurs historiques (EurActiv 18/12/07). 

Dans leur vote de septembre 2008, les eurodéputés ont approuvé la proposition de la Commission concernant la séparation fonctionnelle mais ils ont néanmoins souligné qu’une telle mesure ne devait être appliquée que dans des cas exceptionnels et avec l’accord de la Commission européenne et de l’organe européen de régulation.

• Gestion du spectre 

Au moment où la radiodiffusion numérique est capable de gérer le spectre des bandes de fréquence de façon plus économique que la traditionnelle radiodiffusion analogique, de grandes proportions du spectre jusqu’ici utilisées pour la télévision et la radio peuvent être ré-attribuées. 

Les opérateurs de télévision et de radio dénoncent les problèmes d’interférence qui pourraient se produire si les services qu’ils fournissent doivent opérer sur des fréquences avoisinant les émetteurs publics, mais Mme Reding souhaite attribuer de grandes portions de la bande UHF à de nouveaux services, comme l’Internet mobile.

La Commission propose également d’introduire un système pour commercialiser le spectre radioélectrique. Les critiques affirment que cela pourrait aller à l’encontre des règles européennes concernant l’obligation de service universel.

le Parlement a convenu que la gestion et l’allocation du service universel dervaient être laissées à l’appréciation des Etats membres. Seules quelques fréquences seront gérées par l’UE. Cette initiative a permis de récolter un vaste soutien de l’industrie de la diffusion : elle considère en effet que qu’elle pourra mieux se faire entendre auprès des autorités nationales qu’auprès d’une autorité unique européenne.

Le secteur des télécommunications et l’industrie des réseaux câblés n’ont pas montré le même enthousiasme. Le secteur des télécommunications a regretté le fait que les nouveaux services basés sur la téléphonie mobile ne seront pas favorisés par le nouveau cadre. L’industrie des réseaux câblés a, quant à elle, critiqué l’extension de l’obligation de diffuser à tous les services de médias audiovisuels, notamment le satellite et le câble. Ils ont indiqué que cette extension allait entraver le développement des services à la demande.

• Vie privée, sécurité, plagiat et protection des consommateurs 

La révision des télécoms comprend également une série de nouvelles mesures pour aborder la protection, la vie privée et la sécurité des consommateurs. Au cours du débat parlementaire, certains amendements ont appelé à adopter un contrôle de l’Internet à la française afin de lutter contre les téléchargements illégaux et de protéger la propriété intellectuelle. Cependant, L’idée de transformer les fournisseurs de service Internet en une sorte de police en ligne qui filtrerait tous les téléchargements et punirait les pirates récidivistes a été écartée suite aux fortes pressions de l’industrie des télécommunications et au soutien des consommateurs en faveur du téléchargement gratuit et des sites peer-to-peer.

La révision stipule actuellement que le traitement des données personnelles ne doit pas nécessiter l’autorisation préalable de l’internaute – une initiative qui faciliterait la tâche des organismes de lutte contre le piratage, nuit à la protection de la vie privée sur Internet.

Le texte ne précise pas si les adresses IP - qui constituent des éléments essentiels à l’identification des internautes par les fournisseurs et permettent également aux géants de l’Internet d’acquérir de nombreuses informations sur les utilisateurs – devraient être considérées comme des données personnelles.

D’un autre côté, les eurodéputés ont approuvé la mise en place d’une clause de consentement préalable qui s’appliquerait aux logiciels qui envoient automatiquement des informations à d’autres ordinateurs, notamment des cookies. Ces logiciels, installés sur les ordinateurs des internautes, fournissent des informations sur leur comportement aux sociétés qui les créent, par exemple les moteurs de recherche. Si la législation entrait en vigueur, les cookies et les autres logiciels utilisant le même principe devraient demander l’accord des internautes avant de communiquer des informations. Cependant, il suffirait d’un simple bouton dans le navigateur pour accepter les cookies ou les refuser, ce qui met en doute la protection réelle de la vie privée des consommateurs.

Le paquet introduit l’obligation de notifier toute atteinte à la sécurité des internautes, par exemple quand leur compte bancaire en ligne a été utilisé par un tiers sans autorisation préalable. D’après l’eurodéputé libéral Alexander Alvaro, qui a rédigé le rapport pour modifier les règles liées à la protection de la vie privée en ligne, il suffirait de faire de la notification des atteintes à la sécurité une obligation pour apporter un niveau de protection maximum aux internautes.

La révision inclut également des exigences destinées à renforcer les exigences en matière de transparence pour la fixation des prix des services électroniques et l’amélioration des informations liées aux contrats. Comme l’a expliqué l’eurodéputé conservateur Malcolm Harbour, à l’origine du rapport approuvé en session plénière du Parlement, trop souvent les consommateurs ne sont pas informés des montants considérables qu’ils devront pays pour leur combiné téléphonique s’ils rompent un contrat avant son terme ou si les services comme Skype sont bloqués sur leur combiné. Mais tout cela va maintenant changer, a-t-il ajouté.

• Les marchés soumis à la réglementation

La Commission a révisé sa recommandation sur les marchés pertinents. 11 des 18 anciens marchés réglementés ne sont plus soumis à la réglementation ex ante et sont donc sujets à la réglementation ex post. En pratique, cela signifie que le droit général de la concurrence s’appliquera à ces marchés.

La liste révisée est une décision de la Commission qui entre en vigueur immédiatement.

Viviane Reding, commissaire à la Société de l’information, a accepté  les modifications apportées par le Parlement à ses propositions initiales. Selon elle, ce vote est une bonne nouvelle pour les consommateurs européens. Le Parlement européen a voté aujourd’hui en faveur d’un marché unique pour les télécoms qui générera des services, de la concurrence et des investissements transfrontaliers en Europe, a-t-elle déclaré. A son avis, cette décision accroîtra l’égalité des chances des opérateurs des télécommunications eu Europe, favorisera les certitudes juridiques et élargira le choix des consommateurs. 

Daniel Pataki, directeur du groupe des régulateurs européens (ERG), a affirmé qu’il saluait les résultats du vote du Parlement européen en plénière. Selon lui, le Parlement a adopté une approche très équilibrée sur des questions difficiles telles que le futur cadre institutionnel. Les eurodéputés semblent avoir abouti aux même conclusions que l’ERG, a-t-il indiqué.

Le BEUC, l’organisation européenne des consommateurs, a affirmé  que le vote des eurodéputés renforce les droits des consommateurs et la concurrence sur le marché des télécoms de l’Europe entière. Le BEUC espère que le Conseil cherchera lui aussi à améliorer et à faciliter le quotidien des consommateurs. Selon l’organisation, de nombreux consommateurs souffrent encore de problèmes avec leurs fournisseurs de télécommunications : informations compliquées, contrats à très long terme, difficultés pour changer de fournisseur, etc. Concrètement, grâce à la décision d’aujourd’hui, les consommateurs pourraient bénéficier d’informations plus transparentes sur les tarifs et les conditions de contrat, a indiqué l’organisation.

L’Union européenne de radio-télévision (UER) a estimé  que le vote du Parlement européen confirme l’importance d’une gestion efficace du spectre radioélectrique pour l'avenir des médias nationaux et européens et pour les politiques en matière d’audiovisuel. Selon l’UER, les eurodéputés ont réussi à trouver un équilibre entre une politique européenne coordonnée et le respect des objectifs d’intérêt général tels que la diversité culturelle et le pluralisme médiatique. 

Sur le même sujet, Ross Biggam, directeur général de l’ACT (Association des télévisions commerciales européennes), concurrente directe de l’UER, a déclaré  que le Parlement européen a reconnu le rôle important des Etats membres en ce qui concerne la future régulation du marché des télécommunications, notamment par rapport à l’attribution et à la gestion du spectre. Etant donné l’hétérogénéité des marchés médiatiques européens, nous estimons que ces compétences devraient rester nationales, a-t-il affirmé.

D’après l’Association européenne des opérateurs de satellite (ESOA), la proposition initiale de la Commission incluait une révision des droits régissant le spectre tous les cinq ans. Cette mesure a été modifiée par le Parlement qui a proposé de supprimer toute réévaluation générale mais de conserver une révision obligatoire d’ici la fin 2010. La viabilité du plan d’activité des opérateurs de satellite dépend d’un cycle économique de 15 à 20 ans. Elle repose donc sur la certitude et toute incertitude concernant les droits d’utilisation du spectre ou l’accès aux bandes spécifiques pourrait nuire à l’investissement dans la recherche et le développement de nouveaux services et applications dans ce secteur stratégique.

En revanche, l’ETNO, la principale association d’opérateurs télécoms, a dit  regretter que les eurodéputés n’aient pas pleinement adopter le potentiel du dividende digital afin de combler le fossé numérique en encourageant le développement de services mobiles et sans fil. 

L’ECTA, qui représente les petits opérateurs télécoms, a essentiellement réagi par rapport aux réseaux de prochaine génération. Selon l’association, le vote du Parlement a réservé quelques surprises. Le fait que le Parlement veut un accès ouvert aux réseaux à fibres et qu’il soutient le principe de séparation fonctionnelle des entreprises dominantes constitue pour nous un signal positif très fort, a indiqué l’ECTA. Cependant, l’association craint qu’un mélange toxique de conditions n’ait été ajouté à la proposition de la Commission. Cela risque selon elle de réduire la concurrence sur le marché européen des télécoms et d'entraver la capacité des autorités nationales de régulation d’ouvrir des réseaux. 

Cable Europe a affirmé  que même si les propositions du Parlement européen soutiennent globalement la concurrence en matière d’infrastructures, le secteur des réseaux câblés est déçu par le vote en première lecture sur une mesure qui demande à tous les propriétaires de réseaux d’octroyer à des tiers un accès à leurs réseaux. 

A propos de la sécurité sur Internet, BSA, qui représente l’industrie des logiciels, a estimé que certains des amendements adoptés aujourd’hui par le Parlement constituent un pas en avant en vue de fournir les certitudes juridiques qui font cruellement défaut. Ces décisions vont favoriser la mise en place de produits de sécurité robuste et respectueux de la vie privée. C’est ce qu’a déclaré Francisco Mingorance, directeur de la politique publique chez BSA.