EurActiv.com

EU news and policy debates across languages

28/09/2016

Regional and Cohesion Policy: assesment before enlargement

Enlargement

Regional and Cohesion Policy: assesment before enlargement

This paper gives an overview of the EU cohesion policy before the important changes it will have to undergo following the accession of 10 new member States.

 

A l’heure de l’élargissement et de la préparation des négociations pour la programmation financière 2007-2013, ce numéro propose un bref tour d’horizon des enjeux de la politique régionale. Pour les pays qui intègrent l’Union, trois défis majeurs se profilent à l’horizon : premièrement, des arbitrages difficiles, compte tenu des disparités régionales importantes et des énormes besoins d’investissements ; deuxièmement des capacités administratives encore limitées au regard des fonds à absorber ; et, troisièmement, des contraintes budgétaires fortes que le principe de cofinancement risque d’accentuer.

1- Politique régionale : objectifs, principes et moyens

  • Le renforcement de la cohésion économique et sociale au sein de l’Union est inscrit dans les traités fondateurs (Articles 158 à 162). Il constitue l’objectif principal de la politique régionale qui a, jusqu’ici, décliné son action autour de 9 objectifs et s’est s’appuyée sur 6 instruments financiers. Le « 3ème rapport sur la cohésion économique et sociale », paru en mars 2004 propose, à l’occasion de la prochaine programmation financière (2006-2013), de ramener à trois le nombre des objectifs et des instruments, dans un souci plus général de simplification des procédures.
  • La politique régionale met en jeu des sommes considérables et représentera, en 2004, 35,5% des crédits d’engagement de l’Union Européenne, soit 41 Mrds €. Les régions les plus pauvres, c’est à dire dont le PIB/hab exprimé en SPA est inférieur à 75% de la moyenne européenne, sont éligibles à l’objectif 1 et absorbent traditionnellement l’essentiel de l’enveloppe financière : 136 Mds € sur la période 2000-2006, soit 70% du total constitué par les Fonds structurels et Fonds de cohésion. De plus, rapportés au nombre d’habitants concernés, les transferts réalisés au titre des actions dîtes « structurelles » (i.e qui regroupent les Objectifs 1, 2, 3 et Cohésion) n’ont cessé de croître depuis 1988.
  • Depuis 1988, quatre principes règlent la gestion et l’attribution des fonds structurels : la « programmation, qui signifie de planifier les dépenses sur un certain nombre d’années pour atteindre des objectifs stratégiques (…) et davantage de cohérence dans la politique poursuivie et dans les projets financés » ; « le partenariat (…) dans la conception et la mise en oeuvre des programmes (…) implique toute une série d’acteurs du secteur privé, en particulier des pactes sociaux, à côté des autorités régionales et locales » ; « la concentration, qui signifie qu’on oriente les fonds vers les régions qui en ont le plus besoin et (qui) a augmenté au fil du temps » ; « l’additionalité (…), les fonds structurels venant compléter plutôt que remplacer les dépenses publiques existantes ». A ces quatre principes de base, pourrait être adjoint la règle de cofinancement national des projets, qui oblige les Etats ou les régions bénéficiaires à participer aux coûts. L’amplitude du cofinancement exigé est assez large puisqu’il peut aller de 15% à 85% du montant investi. Selon la Commission Européenne, pour les pays adhérents il devrait représenter 25% environ du montant à financer, ce qui constitue indéniablement une contrainte à la mobilisation des fonds.

2- Evaluations de l’impact des fonds communautaires

Avec l’accroissement des fonds qui lui étaient consacrés la question de l’évaluation de l’efficacité de la politique régionale a pris de plus en plus d’importance. L’élargissement renforce cette problématique : la politique régionale devra faire face à des besoins nouveaux importants qui la conduiront à réaliser des arbitrages.

  • Tout en prenant une part de l’effort d’investissement à leur charge, les fonds structurels on t également exercé un effet de levier significatif. Si les fonds alloués sont limités à 4% du PIB des pays bénéficiaires, l’exemple des pays de la cohésion depuis 1989, montre qu’ils ont représenté une part nettement plus significative de l’investissement. Par ailleurs, ces fonds ont joué un effet de levier avec d’autres formes de financement.
  • Parallèlement, les PIB par habitant ont-ils convergé ? Il s’agit en effet d’un des principaux objectifs de la politique régionale menée par l’Union. . Au niveau national, la convergence des pays dits « de la cohésion » vers la moyenne européenne est assez nette : le PIB/habitant (SPA) du Portugal, de l’Espagne et de l’Irlande se situe respectivement à 71% (+20 points depuis 1986), 83% (+16 points depuis 1986) et 117% (+42 points depuis début 1990) de la moyenne européenne. La progression est plus modeste pour la Grèce avec 67% (soit + 3 points depuis 1981).
  • Au niveau régional, en revanche, le rattrapage économique paraît plus nuancé. Il est, en effet, en grande partie conditionné par des facteurs nationaux, qui varient d’un pays à l’autre (Voir Revue Spéciale n°11, article de J. Fayolle). Toutefois, en moyenne, les régions qui ont bénéficié des transferts communautaires au titre de l’objectif 1 ont enregistré des taux de croissance comparables (cf. tableau ci-contre), voire légèrement supérieure aux autres régions ce qui a, au moins, permis d’éviter que l’écart ne se creuse.
  • La mesure de ce qu’aurait été la croissance de ces pays sans les transferts européens est particulièrement difficile et les résultats des modèles sont contestés. Par ailleurs, l’impact varie en fonction des spécificités propres au pays d’accueil. Ainsi, sur la période 1993-1999, la Commission a, pour sa part, estimé cette contribution à 1,3 point de PIB (en moyenne et par an) en Espagne et à 3.4 points de PIB pour le Portugal. Leur accessibilité s’est améliorée grâce aux investissements réalisés dans les infrastructures de transports.
  • Enfin, une part significative des financements au titre de l’objectif 1 (environ 25% des dépenses réalisées ou programmées pour la période 2000-2006, dans l’UE15) s’est dirigée vers le développement des ressources humaines et l’accès des personnes aux technologies de l’information, mais aussi pour l’Objectif 2, dans le cadre des stratégies de reconversion mises en oeuvre pour les régions très affectées par la disparition de certaines de leurs industries traditionnelles.

3- Les défis de l’élargissement

L’entrée des dix pays d’Europe centrale et orientale dans l’UE pose trois défis principaux à la mise en oeuvre de la politique européenne de cohésion. Le premier a trait aux modifications du paysage économique européen : l’adhésion s’accompagne d’un accroissement important des écarts de richesse. Ainsi, sur les 40 nouvelles régions, Bulgarie et Roumanie exclue donc, seulement 3 (Prague, Bratislava et Chypre non réunifiée) ne sont pas éligibles à l’Objectif 1. Les deux autres défis sont relatifs à l’absorption des fonds : d’une part, les capacités administratives et financières indispensables à leur mobilisation vont devoir rapidement monter en puissance ; d’autre part, le principe de cofinancement national des projets.

  • Avec l’élargissement, le nombre d’habitants vivant dans des régions dont le PIB par habitant (en SPA) est inférieur au seuil de 75% passe de 73M à 123M. Il sera porté à 150M avec l’entrée de la Bulgarie et de la Roumanie.
  • Par rapport à l’UE 15, deux caractéristiques doivent être soulignées : d’une part, la dispersion des PIB régionaux par habitant est nettement plus élevée chez les pays adhérents (l’écart entre les membres actuels et les nouveaux est de 75% environ si l’on retient le critère écart type/moyenne au niveau NUTS 2) et, d’au tre part, entre 1995 et 2001, à l’intérieur de chaque PECO l’amplitude des écarts s’est agrandie de 15% en moyenne.
  • Un certain nombre de régions cumulent plusieurs désavantages structurels : pauvreté, faible densité de population, main d’oeuvre éduquée mais à la formation insuffisamment adaptée aux techniques et technologies ouest européennes, difficultés d’accès, infrastructures déficientes, structures productives héritées du passé inadaptées aux nécessités imposées par la concurrence internationale (pour une typologie plus détaillée des régions, voir Revue Spéciale 11). Dans les régions concernées, qui pourraient rapidement se trouver engagées dans une spirale dépressive, l’investissement national comme international est faible. Les autorités se trouvent confrontées à un dilemme : soit injecter des fonds dans des régions riches et dynamiques, en misant sur une stimulation de la croissance macroéconomique et à terme sur un effet de diffusion aux autres régions mais avec en contre partie une augmentation instantanée des disparités, soit financer les régions déprimées, notamment en accompagnant leur reconversion, mais avec un impact positif moindre sur la croissance nationale.
  • Le dernier rapport sur la cohésion souligne que la politique de développement régional devra être mise en oeuvre « dans un contexte où le degré de capacité administrative de conception et de gestion soulève des questions, où l’expérience et l’expertise pour s’attaquer à des problèmes structurels sont insuffisant et où les instruments de coordination entre les différentes autorités concernées font défaut ». Depuis 2000, 3 Mrds € par an environ ont été alloués aux futurs Membres sous forme de fonds de pré adhésion (Phare, ISPA et Sapard, voir Revue Spéciale n°03) afin de les préparer à une utilisation efficace des fonds européens. Les faibles taux d’absorption des fonds ISPA (entre 10% et 16% selon les pays fin 2002, ces fonds étant utilisables jusqu’en 2006), l’équivalent des Fonds de cohésion, constituent un assez bon indicateur des difficultés rencontrées, alors que les montants en jeux sont désormais d’une toute autre dimension (23 Mrds € (prix 2004) pour la période 2004-2006)*.
  • Toujours selon la Commission, le cofinancement national des investis-sements se montera globalement à 25% de la dépense publique totale. De tels montants représenteraient environ 3 Mrds € par an sur 2004-2006, soit 0,7% du PIB des dix pays entrants, et pourraient encore croître après 2006, alors que des tensions budgétaires existent déjà dans plusieurs pays Le risque est double ici : que les pays candidats deviennent contributeurs nets au budget de l’Union faute d’une utilisation suffisante des fonds mis à leur disposition ; que ces transferts ne soient pas utilisés efficacement. C’est pourquoi, il est prévu d’associer étroitement les banquiers institutionnels ainsi que le secteur privé à la conception et la mise en oeuvre des projets.

4- Quelles opportunités pour les entreprises ?

Les fonds européens stimuleront les importations, notamment de biens d’équipement. Mais ils se porteront surtout dans deux secteurs où les besoins en investissements sont très importants : l’environnement, où 120 Mrds€ seraient nécessaires afin de satisfaire aux exigences de la législation de l’Union ; les infrastructures de transport, où les besoins en investissement sont estimés à plus de 90 Mrds € à l’horizon 2015.

  • Le « taux de fuite », c’est-à-dire les importations de biens d’équipements directement liées à l’utilisation des Fonds Structurels, se situe en moyenne autour de 25%. Ainsi, une partie des dépenses effectuées dans le cadre des Fonds Structurels « revient » dans l’Union par le biais de ces importations. Pour les pays de la cohésion, cette part est allée de 15% du montant des interventions au titre de l’objectif 1 pour l’Espagne à plus de 40% dans le cas de la Grèce (cf tableau). Dans la mesure où, les pays candidats effectuent plus de 60% de leurs échanges avec l’Union actuelle, on peut s’attendre à des « taux de fuite » assez proches de ceux observés jusqu’à présent, voire légèrement supérieurs. Compte tenu de leur poids dans la région, les entreprises installées en Allemagne devraient faire partie des principales bénéficiaires.
  • Les montants investis vont monter en puissance, avec 3 secteurs prioritaires : infrastructure, environnement, capital humain-connaissance. Les fonds alloués au « développement régional » seront répartis par chaque pays entre les différents secteurs « cible » (infrastructures, compétitivité …), en fonction de leurs besoins locaux*.
  • Si l’ensemble de ces projets vise avant tout au renforcement de la cohésion européenne, ils sont également porteurs d’opportunités d’affaires dans aux moins trois domaines : – le conseil auprès des administrations pour définir les spécifications techniques, un créneau qui s’adresse plutôt aux sociétés d’ingénierie ; – la maîtrise d’ouvrage des projets, en général en partenariat avec des entreprises locales ; – la gestion des infrastructures, notamment dans le cadre de PPP.

 

* Plus d’information sur les Plans de Développement Nationaux auprès des Missions Economiques. La répartition par pays et secteurs pour la programmation 2007-2013 n’est pas encore connue ; les propositions financières globales de la Commission Européenne sont exposées dans la Revue Elargissement 60.


For more analyses, see theenlargement website of DREE.