The fourth railway package: A sense of unfinished business

  
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As the European Commission finalises proposals for a fourth overhaul of the railway sector since 2001, the resistance of major stakeholders against the draft reform suggest it may not be the last, argues Dan Wolff.

Dan Wolff is Managing Partner at Eurotran Conseil, a consulting firm.

The following piece is available in French only.

Jamais 3 sans 4. Les services de la Commission européenne finaliseront leur proposition de quatrième Paquet Ferroviaire avant la fin de cette année.

Le ferroviaire s’apprête ainsi à battre le record du nombre de Paquets législatifs et de refontes nécessaires au bon fonctionnement du marché. La cause n’est pas l’évolution trop rapide du secteur par rapport au droit. Au contraire, ce sont les réticences du secteur à se réformer qui ont freiné le législateur. Ce qu’une institution a voulu faire pour « achever » l’espace unique ferroviaire européen, une autre a pu le défaire. Les législations antérieures n’ont donc pu établir un cadre réglementaire complet.

Le Quatrième Paquet dérogera-t-il à ce constat ?

Un nouveau paquet : le changement… dans la continuité

Le secteur ferroviaire est le meilleur candidat au marathon législatif. Il a toujours fallu plusieurs lectures des institutions européennes voire de longues procédures de conciliation avant d’adopter une réforme dans ce domaine.

La simple « refonte » du 1er Paquet Ferroviaire (en voie d’achèvement) aura pris plus de 2 ans entre sa proposition par la Commission et sa publication au Journal Officiel. Ce délai ne tient pas compte de la longue phase de maturation de la proposition au sein-même de la Commission européenne.

Différents groupes d’intérêt sont déjà très actifs auprès des services de l’administration bruxelloise pour influencer le quatrième paquet. Quelques exemples :

  • La Community of European Railways (CER) tente de convaincre le Commissaire aux Transports de renoncer à la séparation obligatoire entre gestionnaire d’Infrastructure et entreprises ferroviaires. Plusieurs évènements publics et de nombreuses rencontres bilatérales ont déjà eu lieu. Une étude a même été commanditée par la CER pour pointer les coûts d’une telle séparation. Certains membres de la CER telles que la Deutsche Bahn et la SNCF mènent des campagnes additionnelles et ont commandé une autre étude sur les bienfaits du modèle « intégré » hors d’Europe.
  • Les gestionnaires d’infrastructure indépendants (EIM) ne sont pas en reste. Avant l’entame du quatrième Paquet ferroviaire, ils ont porté à leur tête une lobbyiste expérimentée (Monika Heiming) qui a affuté les argumentaires et multiplié les rencontres institutionnelles.

Les pressions qui s’exercent sur la Commission sont donc nombreuses et peuvent être puissantes. Il n’est pas rare de croiser Guillaume Pépy (SNCF) ou Rudiger Grube (Deutsche Bahn) dans les couloirs de la Commission et du Parlement.

L’implication personnelle de ces grands patrons va nécessairement infléchir la position de la Commission qui se sent également observée de l’intérieur. En effet, l’analyse d’impact qui précède toute proposition législative est devenue un exercice contraignant pour la Commission qui ne peut plus le traiter comme une simple formalité. Lors de la refonte du Premier Paquet Ferroviaire, elle a appris à ses dépens que les lobbyistes pouvaient mettre en péril une proposition de loi en remettant en cause les postulats de son analyse d’impacts.

Finalement, des compromis internes devront nécessairement être trouvés entre des commissaires d’horizons politiques et nationaux très différents, mais qui doivent proposer un nouveau paquet législatif de manière collégiale.

L’Europe : la continuité dans le changement

Mais les Commissaires qui décident aujourd’hui de l’avenir du rail ne seront plus là au moment de l’adoption finale des textes législatifs. De même, les eurodéputés n’auront le temps de procéder qu’à une Première Lecture de la législation avant de se relancer dans leur campagne électorale dès la fin 2013. Ils auront cependant à cœur de faire valoir à leurs concitoyens leur implication dans un dossier aussi emblématique que la libéralisation des chemins de fer.

Ces changements sont une constante dans le processus décisionnel européen. Ils ne facilitent pas l’anticipation de son résultat. Mais ce qui change le plus la donne avec le nouveau Paquet Ferroviaire, c’est l’alliance des deux principaux acteurs que sont la DB et la SNCF. Sa fragilité participe à l’instabilité qui entoure ce paquet.

Enfin, l’instabilité est accentuée par l’intervention du Juge. Les arrêts de la Cour de Justice européenne sur les infractions au Premier Paquet Ferroviaire attendus début 2013 traiteront également des critères d’indépendance du gestionnaire d’infrastructure et devront être pris en compte par le législateur.

Jamais 4 sans 5 ?

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