Local finances in the CEECs

This overview analyses the evolution of local budgets (cities and regions) in Central and Eastern European Countries (CEECs) in relation to the recent trend of decentralisation and to EU membership.

Les pays d’Europe Centrale, Orientale et Balte ont initié dès le début des années 90 le processus de décentralisation, dans un contexte où les aspirations à un retour à une autonomie locale étaient particulièrement fortes. Les lois sur les communes furent ainsi parmi les premières à être votées. Aujourd’hui les collectivités locales disposent toutes d’organes de décision démocratiquement constitués, élus au suffrage universel et leur champ de compétence se voit progressivement élargies. Cette affirmation de leur rôle ne va pas s’en poser de sérieux problèmes de financement, dans une période où il leur est demandé un effort spécifique pour accueillir et co-financer des projets communautaires.

1- Un mouvement de décentralisation en deux temps

• Dans les premières années de la transition, la règle générale a été de mettre en place un seul niveau de collectivités locales, les communes, sauf en Hongrie, où les départements disposaient d’une certaines prérogatives sous l’ère communiste, et en Roumanie. Au milieu des années 90, cette dynamique a été freinée, face à certaines craintes d’effritement de la cohésion sociale (dans le contexte de crises dans les Balkans et dans les pays de l’ex bloc soviétique), mais aussi face aux difficultés de leur accorder des moyens financiers suffisants. Le mouvement de décentralisation a repris à la fin de la décennie 90, dans la perspective de l’intégration à l’Union Européenne et dans un souci d’aménagement du territoire, et de nombreux pays ont opté pour la création d’un voire de deux échelons supplémentaires (régions ou/et départements).

• La Pologne avec la création des powiats et voïvodies en 1999 est le seul pays disposant véritablement de trois niveaux de collectivités locales. Dans 4 pays coexistent deux niveaux de collectivités locales : en Hongrie, où les régions ne forment qu’un échelon déconcentré, en République tchèque depuis 2000, en Slovaquie depuis 2002, ainsi qu’en Lettonie. Dans ce dernier, la mise en place d’un troisième échelon régional est en cours. En Bulgarie, les projets de loi aboutissant à la décentralisation aux régions et départements ne sont encore qu’en examen. Enfin, à Malte, à Chypre, en Estonie, en Lituanie* et en Slovénie les communes demeurent les seules collectivités locales. Avec l’arrivée des financements européens, la Slovénie envisage à terme la création de 2 ou 3 régions.

• La taille moyenne des communes est élevée en Bulgarie et en Pologne, pays à maillage urbain relativement dense (en Pologne 46 villes comptent plus de 100 000 habitants) ainsi qu’en Lituanie, dont la politique ” agressive ” de fusion est aujourd’hui remise en cause. Ailleurs, les communes sont de taille plus modestes et, sauf en Roumanie, Slovénie et à Malte, inférieure à la moyenne européenne (5200 y compris les capitales) **. Les grandes villes et a fortiori les capitales, au poids démographique et économique souvent surdimensionnée, ont souvent des compétences élargies, voire le statut d’un département (ou région). C’est notamment le cas en Pologne (65 villes ont un statut départemental et Varsovie un statut particulier), en République tchèque, en Slovaquie, en Hongrie et en Lettonie.

2- Des champs de compétence qui s’élargissent…

Avec la deuxième vague de décentralisation, les compétences des collectivités locales ont été progressivement étendues, en particulier à l’échelon régional en République tchèque, en Slovaquie et en Pologne. Elles sont à présent relativement vastes, sauf à Chypre et Malte :

• en matière d’éducation, les collectivités locales ont la charge de l’entretien des bâtiments (éventuellement la construction) des écoles primaires et/ou secondaires et, dans 8 pays*, de la rémunération du personnel enseignant. L’enseignement supérieur ne fait partie du domaine des collectivités locales qu’en Pologne (niveau régional). De fait, l’éducation est de loin le premi er poste de dépenses (le tiers des dépenses en moyenne, en excluant Chypre et Malte, ainsi que la Slovaquie dont les chiffres en 2001 ne tiennent pas compte des nouvelles compétences en matière d’éducation à partir de 2002).
• les collectivités sont responsables de la construction de logements, de la gestion du parc immobilier, de l’octroi d’aides au logement. Le parc immobilier collectif se réduit (4,8% des maisons d’habitation en R. Tchèque tout de même), l’essentiel ayant été vendu au cours de la transition (par exemple, 91% des Bulgares sont propriétaires de leur logement)**.
• l’action sociale est le 4ème poste de dépenses après les dépenses d’administration générale. Elle est significative en Lituanie, où les collectivités locales prennent en charge une partie des dépenses de chauffage, d’eau et de transport public des familles à bas revenus, en Hongrie et en Roumanie.
• dans le domaine de la santé, les établissements publics sont gérés par les collectivités locales en Pologne, en Bulgarie et en Hongrie. En République tchèque et Slovaquie***, le transfert de compétences s’est effectué récemment.
• l’ordre public relève le plus souvent de la compétence quasi exclusive de l’Etat. En Roumanie les départements coordonnent les activités de police.
• les collectivités locales sont compétentes pour l’organisation et la gestion des transports publics dans tous les pays exceptés les baltes
• Enfin, notons que les collectivités assurent la distribution d’eau potable, l’assainissement des eaux usées et les déchets ménagers, la voirie locale et le chauffage urbain (pour la majorité des pays).

3- …et qui pèsent sur le budget…

• L’élargissement du champ de compétence s’est naturellement traduit par une hausse des budgets des collectivités locales, mais aussi par des difficultés de financement accrues. Elles sont globalement déficitaires, même si ce déficit dépasse rarement 0,5% du PIB. Dans les PECO, les dépenses publiques locales représentaient en 2002 près de 9% du PIB en moyenne, soit 21% des dépenses publiques. Bien qu’en progression, ces ratios restent légèrement inférieurs à ceux de l’Union. Mais dans la perspective de réception des Fonds Européens cette part devrait encore augmenter.

• Les dépenses des collectivités locales sont en revanche limitées dans les petits pays, à Malte et à Chypre compte tenu de leur champ de compétences réduit et en Slovénie où les contributions au financement de la santé et de l’aide sociale sont faibles. Dans les pays où existent plusieurs niveaux de collectivités locales, la place des communes reste prépondérante en termes de masse budgétaire (plus de 80% des dépenses, contre 60% pour la France).

• Les dépenses de fonctionnement constituent une part supérieure à 60% des dépenses totales. La part consacrée à la rémunération du personnel, environ 40% en moyenne, est variable et dépend notamment de l’existence de la charge de rémunération des enseignants (inexistante à Malte, faible en Slovénie et importante en Lituanie par exemple). La fixation des salaires n’est généralement pas du ressort des collectivités, sauf en Estonie et Lettonie.

• Les dépenses d’investissement ont montré une tendance à l’augmentation et atteignent aujourd’hui des niveaux relatifs supérieurs à ceux de l’Union (2% du PIB en moyenne pour les PECO contre 1,5% en moyenne dans l’Union). Elles sont toutefois faibles en Roumanie et en Bulgarie, pays les plus en retard dans le rattrapage, ainsi qu’en Lituanie (moins de 1% du PIB consacré aux investissements). Les besoins en investissement, en particulier dans les domaines des infrastructures***, des transports et de l’environnement sont toutefois bien plus importants. La part des investissements locaux dans les investissements publics totaux est encore inférieure à celle de l’Union, mais sera amenée à augmenter après l’adhésion.

4- …alors que l’autonomie fiscale reste faible et le recours à l’emprunt très contrôlé

Les recettes ont évolué en ligne avec les dépenses, mais leur structure révèle la forte dépendance des collectivités vis-à-vis de l’Etat Central :

• Chypre et Malte exclus, les recettes sont composées en moyenne de 55% de recettes fiscales, 28% de dotations et transferts et de 18% d’autres recettes :

• Les recettes fiscales, essentiellement des recettes partagées, sont largement majoritaires sauf en Pologne et en Hongrie où le poids des transferts est très important, à Chypre où il n’y a pas de recettes partagées et à Malte, bien sûr, où les collectivités locales ne perçoivent aucune recette fiscale. En Roumanie et en Lituanie les recettes fiscales couvrent en revanche plus de 80% des revenus.
• Les collectivités locales perçoivent à la fois des dotations de fonctionnement et d’investissement. En général, les dotations peuvent être utilisées librement, mais dans plusieurs pays elles sont très largement affectées (en R. tchèque, en Lituanie et en Lettonie), ces affectations concernant notamment la rémunération des enseignants.
• Parmi les autres recettes, qui représentent environ 20% du total, les cessions d’actifs ont marqué une tendance à la baisse, la plupart des actifs des municipalités étant désormais privatisés (en 2001, elles ne représentaient plus de 10% des recettes totales qu’en Hongrie et Slovaquie). Les droits et redevances constituent encore une part importante des recettes en République tchèque, Slovaquie et à Chypre.

• Les recettes fiscales propres restent limitées et proviennent en grande partie de l’impôt foncier (près de 100% des ressources propres dans les pays baltes, plus de 60% en 2001 dans les autres pays sauf en Hongrie, en R. tchèque et en Bulgarie). En Lettonie et en Lituanie, les communes n’ont pas de marge de manoeuvre pour fixer les taux de l’impôt foncier. Les recettes fiscalité partagées, qui alimentent avant tout les communes et plus marginalement les régions, représentent donc la première source de financement des collectivités locales. Il s’agit en fait essentiellement de l’impôt sur le revenu qui constituent plus de 90% des recettes fiscales partagées sauf en Slovaquie, où les collectivités perçoivent une part non négligeable de l’IS, en Roumanie où l’Etat reverse 27,5% des recettes de TVA aux communes et départements, et enfin en R. tchèque, où une part équivalente de TVA, de l’IR et de l’IS est octroyée aux collectivités locales (20,59% pour les communes et 3,1% pour les régions). En R. tchèque, la TVA représente environ 38% des ressources partagées, l’IR 33% et l’IS 29%. En Pologne, environ un quart des recettes de l’IS sont affectées aux collectivités locales (6,7% aux communes, 1,4% aux départements et 15,9% aux régions). En Hongrie, les communes perçoivent 100% de la taxe sur les véhicules immatriculés et, depuis peu, 30% du produit de la taxe sur l’environnement. Dans la plupart des pays des mécanismes de péréquation permettent une redistribution en fonction des richesses relatives des collectivités locales.

• Pour boucler un budget rarement en équilibre, les collectivités locales ont recours à l’emprunt (surtout les grandes villes) ou le cas échéant accumule des arriérés. L’endettement des collectivités est toutefois limité à ce jour, sauf en Roumanie où le gouvernement central a transféré une part importante de sa propre dette. En conséquence, la dette locale représente 17% du PIB en 2003. Dans les autres pays de la zone élargissement, cet encours est beaucoup plus faible et dépasse rarement 2% du PIB (en République tchèque, en Lettonie et à Chypre). La dette est faible et ne dépasse pas 1% du PIB en Hongrie, en Slovénie et à Malte. L’endettement moyen des nouveaux adhérant atteignait 1,5% du PIB en 2001 (contre 5,6% dans l’UE 15).

• Le recours à l’emprunt est autorisé dans tous les pays, mais à des conditions plus ou moins strictes, qu’il s’agisse d’autorisation préalable (Chypre, Lettonie, Malte et Slovaquie pour des montants importantes), ou d’application d e règles prudentielles. Ces règles comprennent le plafonnement de l’encours (Pologne, Estonie, Lituanie, Slovaquie), du service de la dette (Estonie, Pologne, R. tchèque, Slovénie, Slovaquie), ou des nouveaux emprunts (Hongrie, Lituanie, Slovénie). Dans certains cas, l’endettement est uniquement autorisé pour les dépenses d’investissement (Lituanie, Slovaquie par exemple). On peut également noter que la garantie d’Etat est très rarement apportée.

Pour conclure…

Ces fortes contraintes et la santé financière fragile des collectivités locales pèsent naturellement sur la capacité des collectivités à absorber les fonds structurels. En Pologne, environ 20% des communes auraient dépasser le seuil d’endettement limite de 60% du revenu. Afin de faciliter le co-financement, le gouvernement polonais envisage d’exclure les emprunts liés à un projet communautaire du seuil. Pour les autres pays, les documents de programmation indiquent en règle générale un financement quasi exclusif via le budget de l’Etat Central et la part à la charge des collectivités locales est souvent marginal (2,3% en Hongrie par exemple, 4% en Estonie). Plus que la capacité budgétaire des collectivités locales, ce sera leur capacité à préparer des projets éligibles qui risque donc d’être un facteur limitant.

Cette synthèse a été réalisée à partir de l’ouvrage publié par Dexia “Les finances locales dans les dix pays adhérant à l’UE en 2004”, que nous remercions ici vivement, et à partir des informations fournies par les Missions Economiques dans les Nouveaux Etats membres, en Bulgarie et en Roumanie. Un document plus détaillé est disponible sur le site de la

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