In search of a European Constitution

The study warns that EU citizens could reject the first European Constitution because of their disappointment with enlargement or because of their opposition to Turkey’s entry into the Union.

Les acquis de la Convention sur l’Avenir de l’Europe

Presque tous les conventionnels se sont accordés sur la finalité de la Convention : la production d’une Constitution. La déclaration de Laeken n’en faisait qu’une éventualité parmi d’autres. Dans cette Constitution qui prendra juridiquement la forme d’un traité, les différents traités existant à ce jour seront fusionnés. L’Union européenne sera dotée de la personnalité morale unique de droit international et sera en mesure de signer des traités internationaux et en particulier d’adhérer à la Convention européenne des droits de l’Homme.

L’inclusion dans la Constitution de la Charte des droits fondamentaux a aussi été acceptée, à la quasi unanimité. Les dispositions de la Charte auront valeur normative. La Cour de justice pourra désormais exercer un contrôle de conformité de la législation de l’Union.

Le consensus semble aussi acquis en ce qui concerne la simplification des instruments juridiques de l’Union européenne. En lieu et place des quinze catégories d’instruments juridiques que nous avons aujourd’hui, nous en aurons cinq ordonnés en dehors de la Constitution.

Le moteur franco-allemand

Les membres de la Convention expriment leur avis mais doivent en définitive aboutir à un consensus. Et il ne peut y avoir consensus si Français et Allemands ne s’accordent pas. La proposition franco-allemande est désormais au coeur du débat, bien qu’elle ait été accueillie sans aménité excessive. Le couple franco-allemand, avec cette proposition, s’est engagé à parler d’une seule voix jusqu’au terme de la Convention. C’est un élément tout à fait essentiel.Les problèmes à résoudre

Chaque constitution contemporaine comporte trois niveaux :

• la proclamation des principes (ici, ce sera la Charte des droits fondamentaux)
• l’affirmation de l’état de droit et les instruments qui garantissent l’état de droit (la hiérarchie des normes, et le contrôle par la Cour de justice)
• les systèmes institutionnels adoptés, qui constituent le coeur de la constitution.

Toute constitution est l’expression d’une souveraineté qu’il s’agisse du passage d’un régime à un autre (de la république à la monarchie) ou qu’on assiste à la naissance d’un nouvel Etat. Pour la première fois à ma connaissance, deux sources de souveraineté doivent être conciliés dans une même constitution : les Etats d’une part et la communauté des citoyens européens d’autre part qui, après l’élargissement, sera immense par son étendue et sa complexité (25 nationalités et 470 millions d’habitants).

L’Europe et la Convention sont traversées par deux grands courants : l’un communautariste, et l’autre souverainiste. Comment les concilier pour arriver à un équilibre institutionnel ? Le courant communautariste serait favorable à une parlementarisation de l’Union européenne : la Commission suggère que son président soit dorénavant désigné par le Parlement, et responsable devant lui.

Le Parlement européen, quant à lui, souhaiterait un accroissement de ses pouvoirs, que ce soit dans le domaine de la législation par l’extension du domaine relevant de la codécision, ou dans le domaine du budget, avec la levée directe des impôts par sa volonté. Cette question est politiquement très sensible.

Les souverainistes plaident pour le renforcement des pouvoirs attribués au Conseil européen, instance dans laquelle les chefs d’État et de gouvernement arrêtent les choix essentiels de l’Union, prennent les décisions qui engagent le plus profondément l’avenir de l’Union.

Pour le Conseil des ministres de l’Union européenne, qui met en oeuvre les choix du Conseil européen, la question demeure encore brûlante. Pour renforcer l’action du Conseil des ministres, certains ont proposé la création d’un véritable Conseil des Affaires gén érales auquel participeraient, à temps complet, les représentants des États.

Le processus de codécision

Le Conseil des ministres se réunit à huis clos pour mettre en oeuvre la politique choisie par le Conseil européen. Le Parlement au contraire est par nature, un lieu d’affrontements entre des convictions diverses. Les tenants de la méthode communautaire suggèrent de créer une deuxième chambre, pour aboutir à un véritable processus législatif. Le Conseil des ministres serait alors soit une institution amie de la Commission, soit un Sénat. Ce projet très fédéral n’est envisageable que sur le long terme.

Quelle présidence pour l’Union européenne ?

La présidence tournante deviendra très difficile à mettre en oeuvre à 15 voire 27 pays membres de l’Union. Chaque Etat verrait alors la présidence lui échoir tous les douze ou treize ans et demi. Il y a là une invisibilité politique très préjudiciable à l’Union européenne, car notre société politique est au contraire éminemment médiatique. Deux forces puissantes la défendent pourtant, pour des raisons différentes, : la Commission d’une part, car il n’existe pas de véritable contre-pouvoir au niveau du Conseil européen. Et les nouveaux États adhérents d’autre part, qui voient dans l’exercice de la présidence la reconnaissance de leur légitimité européenne. Ce sentiment est particulièrement fort pour les

Etats qui ont été de l’autre côté du rideau de fer et qui, pendant des décennies, n’existaient pas vraiment en tant qu’État souverain.

La proposition franco-allemande d’un président du Conseil européen élu par ses pairs pour cinq ans (a priori) est extrêmement importante. Il lui reviendrait de veiller à la préparation, à la tenue des réunions, à l’exécution des décisions prises par le Conseil européen, de représenter l’Union sur la scène internationale. Assisté par un ministre des Affaires étrangères de l’Union, membre de la Commission, il assumerait, entre deux Conseils européens, la responsabilité de la politique étrangère de l’Union. Aux côtés de ce premier président, un second : le président de la Commission serait en charge des Affaires intérieures de l’Union et il lui incomberait la fonction exécutive essentielle.

Les petits Etats craignent, avec cette formule, que le président du Conseil des ministres soit nécessairement issu d’un grand Etat. Il leur a donc été proposé un président différent pour chaque Conseil des ministres, selon la matière, soit une douzaine de présidents au sein de l’Union. C’est presque un mobile à la Calder ! Ce qu’il faut, c’est, au sommet, un président qui s’occupe des affaires internationales, préside le Conseil européen, prend les décisions essentielles, et veille à leur exécution, et un président de la Commission qui assure l’intendance et les Affaires intérieures.

Leurs sources de légitimité seront différentes : l’une est issue de la volonté du Conseil européen, l’autre du choix premier du Parlement européen. Il est donc impossible politiquement que l’un révoque l’autre. C’est une forme de cohabitation. L’idée d’institutionnaliser la cohabitation comme modèle constitutionnel pour l’Europe me paraît bien singulière !

Autre problème : le partage des responsabilités est chimérique. Dans l’activité de l’Union, la dimension internationale est présente aussi bien en matière de commerce international, d’environnement, de politique étrangère et de défense commune. Par conséquent, je suis sceptique sur la possibilité d’arriver à un accord dans tous les domaines.

Je crois à la nécessité d’une présidence physique de l’Union, qui est une communauté de valeurs avant tout. Il faut pour incarner ces valeurs un grand(e) Européen(ne), ayant rendu à l’Union de grands services, connu(e) pour son engagement européen, et qui soit désigné(e) comme président, non pas du Conseil, mais de l’Union européenne dans sa totalité. Il faut un magistère moral dans l’Union.

Vers une politique étrangère commune ?

La question demeure en matière de politique étrangère commune, en particulier après la ” déclaration des Huit ” sur le conflit irakien où huit membres de l’Union se rangent aux côtés des Etats-Unis et une autre partie, majoritaire, reste aux côtés de la France et de l’Allemagne. Comment imaginer après cela une politique étrangère commune définie à la majorité qualifiée ? La véritable question est de situer les compétences de l’Union européenne par rapport à la souveraineté des États. Pour avancer en la matière, la coopération renforcée est une bonne formule. L’opting out est une possibilité plus délicate à mettre en oeuvre, en particulier lorsque l’on envisage une question comme celle de l’Irak.

Le rôle des parlements nationaux

Aujourd’hui, dans toute l’Europe et dans toutes les démocraties, même dans celles dites parlementaires, les parlements voient leurs pouvoirs régresser. Le développement de la démocratie d’opinion les désavantage, leurs débats n’étant pas médiatiques. De plus, la législation européenne l’emportant sur la législation nationale au sein de l’Union, leur champ de compétence ne cesse de se restreindre. La proposition de Valéry Giscard d’Estaing de créer un Congrès des peuples a été accueillie par un rejet absolu. Les Parlementaires européens l’ont interprété comme une instance supérieure les chapeautant et mettant à mal la souveraineté du parlement européen. En revanche, la capacité des parlements à contester la répartition des compétences entre l’Union et les États, et le cas échéant à aller jusqu’à la Cour de justice, va certainement s’exercer. Les débats de la Convention sur ce sujet sont tendus.

Le calendrier institutionnel

Toutes ces complexités seront résolues : la Convention ne se séparera pas sur le constat d’un échec. Mais, l’inquiétude est réelle qu’à force de concilier les inconciliables, elle aboutisse à proposer à l’Union européenne un mode de fonctionnement plus complexe que celui qui existe aujourd’hui.

Si la Convention existe, c’est parce que le Sommet de Nice fut un échec : nos dirigeants n’ont pas pu s’accorder sur un projet sérieux et cohérent dans le cadre de la conférence intergouvernementale. Mais pendant ce temps-là, l’élargissement continuait ! Et l’on doit aujourd’hui gérer en même temps la nécessité d’approfondir et d’élargir. Le calendrier politique que nous avons devant nous est très difficile : l’élargissement à 25, 27 membres sera réalisé probablement entre 2004-2007. Le traité d’élargissement sera officiellement signé 15 avril à Athènes. Puis les procédures de ratification par les dix nouveaux Etats adhérents auront lieu jusqu’à l’automne 2003 ou début 2004.

Les travaux de la Convention doivent être, quant à eux, terminés pour le 15 juin ou le 23 juin dernier délai. Cela me paraît presque impossible : nous nous trouvons aujourd’hui face à des problèmes majeurs dont certains très difficiles. La Convention devrait, je crois, présenter d’abord un avant-projet qui laisse ouvertes certaines interrogations sur des points politiquement très sensibles. Elle pourrait alors demander un délai jusqu’en septembre, afin que pendant l’été, le triumvirat négocie auprès des capitales européennes ce qu’il est possible de faire accepter par les uns et les autres. Ce nouveau projet complété par le præsidium sera l’expression de l’accord au projet initial des différents chefs d’État et de gouvernement. Les négociations lors de la prochaine CIG en seront simplifiées.

Au printemps 2004, se posera la question de la ratification du traité constitutionnel. Il faudra que les peuples acceptent cette constitution par référendum. La crainte est bien réelle qu’ils refusent la Constitution parce qu’ils auront été déçus de l’élargissement ou parce qu’ils ne sont pas d’accord avec l’entrée de la Turquie. Si cela se produit, la c rise politique sera majeure. Il ne va pas être facile de convaincre. Pour cela, il faut rappeler les exigences qui ont préludé à la mise en place de la Convention et commandent la rédaction de la Constitution : simplicité, lisibilité, transparence, démocratie du fonctionnement de l’Union européenne.

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