La Convention européenne: Quels espoirs?

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La Convention européenne: Quels espoirs?

Pervenche Berès outlines a European endeavour in which the economic and social objectives are realigned taking into account the existence of european public goods. To reach this goal, she favours going beyond the Community method: the European Union must equip itself with a President, elected by a college of European and National parliamentarians. She equally insists on the necessity to modify election procedures, with the introduction of transnational lists for the election of 10% of MEPs, with the aim of contributing to the creation of a European public space.

La Convention européenne sera-t-elle l’instance du grand nettoyage? Beaucoup l’espèrent, certains le craignent, tous s’interrogent.

Dans le contexte de la montée des extrêmes droites en Europe, qui fustigent le pouvoir de Bruxelles, la persistance du déficit démocratique et le manque de transparence, la Convention saura-t-elle rompre avec l’Europe des technocrates et des hauts fonctionnaires? Une Europe sociale, politique et citoyenne est-elle possible ? Au moment où la Convention s’engage dans le vif du débat, il est utile de s’interroger sur les grands enjeux de l’exercice et sur les points sensibles que la Convention européenne devra trancher, tels qu’ils peuvent être identifiés par les Socialistes européens.

I. Les grands enjeux du débat

A. Le déficit démocratique

L’échelon national demeure pour l’opinion publique le cadre privilégié de manifestation de la cohésion politique et d’identification citoyenne même si elle a souvent conscience que les solutions aux problèmes posés relèvent de l’international. Dans ces conditions l’espace public européen a du mal à fonctionner. Les élections européennes, marquées par des taux de participation de plus en plus faibles, tentent de donner aux institutions européennes une certaine légitimité. Mais, même si rien de ce que l’Union fait n’est contraire à la démocratie, le déficit démocratique demeure. Cet état de fait doit changer si l’on veut aller plus loin dans l’intégration européenne. Pour cela il faut modifier le système de répartition des pouvoirs, le fonctionnement des institutions, les mécanismes de représentation et de participation et faire vivre la politique au plan européen : cela doit être l’objet de la réforme des traités.

Plus important encore, il faut modifier le projet : l’Union européenne s’est trop longtemps limitée à édicter des règles pour développer le seul marché et l’argument de l’engrenage de la construction de l’Europe économique ne fonctionne plus. La méthode de Jean Monnet trouve aujourd’hui ses limites, parce que précisément le marché unique est un succès achevé si l’on en a une conception étroite liée à la libre-circulation des marchandises et à l’existence de l’euro. Or pour la gauche et une grande partie de la société civile, des progrès restent à accomplir ; l’Union économique et monétaire doit trouver sa contrepartie dans l’Europe sociale et politique.

B. L’efficacité : le défi de l’élargissement oblige à penser un nouveau projet et une nouvelle architecture, pour une Europe refondée

La réforme des traités et des mécanismes institutionnels devra être une occasion pour rationaliser le processus de décision et le rendre à même de combiner les impératifs d’efficacité et de démocratie. Cette réforme, salutaire à quinze, est vitale pour l’Europe à trente. Je me félicite d’ailleurs de voir que des représentants des pays candidats sont membres de la Convention, presque de plein droit ; c’est la meilleure manière de les associer à la définition de ce que sera demain cette Europe refondée et retrouvée. Cette Europe ne pourra fonctionner qu’à condition que le système de décision ne soit pas constamment bloqué par le veto de l’un des partenaires. Une victoire de la logique intergouvernementale ne peut répondre à cette exigence, le remède passe par une confiance accrue dans l’Union européenne, c’est-à-dire dans un dépassement de la méthode communautaire. J’attends des travaux de la Convention européenne, qu’elle rende un projet qui permette de satisfaire à cet objectif.

II. Prolonger le projet européen

Dans ce contexte, il faut s’attendre à voir au sein de la Convention européenne certaines questions stratégiques particulièrement débattues ; ce sera le cas de la répartition du pouvoir et des compétences, de l’élaboration ou non d’un catalogue exhaustif, de la révision de l’article 308 du traité instituant la Communauté européenne sur l’évolution des compétences, celle de l’article 48 du traité sur l’Union européenne sur la révision des traités, ou encore de la capacité de l’Union à faire entendre sa voix dans le monde. Ces questions sont fondamentales et révéleront des divergences de fond et de méthode, parfois même entre conventionnels issus de la même institution, appartenant aux mêmes familles politiques et portant un même projet. Mais la nécessité de les traiter fera consensus.

En revanche il existe plusieurs thèmes, chers aux Socialistes européens et à une grande partie de la société civile, sur lesquels le risque d’achoppement est majeur. Sur le projet d’abord, avec la question de l’intégration de la Charte des droits fondamentaux et l’avenir du premier pilier. Sur le système ensuite, avec la question du processus de décision et des mécanismes de représentation et de participation des acteurs non-institutionnels.

A. Quelle place pour la Charte des droits fondamentaux?

Le mandat de la précédente convention ne lui permettait pas de traiter cette question : il était limité à l’élaboration d’un texte. L’actuelle convention, en revanche, a été explicitement chargée par le Conseil européen de Laeken de réfléchir à l’opportunité et aux modalités d’une intégration dans les traités et au caractère contraignant ou non qui devra lui être reconnu. Or la Charte risque de se trouver prise entre deux feux : celui de ses adversaires bien sûr, mais celui aussi de ceux qui espèrent aller plus loin dans la reconnaissance de certains droits. Il faut le rappeler : ce texte est porteur d’un équilibre dynamique, il assure une réelle promotion des droits sociaux ne serait-ce qu’en les inscrivant dans un même texte que les autres droits fondamentaux. Exiger davantage, c’est prendre le risque de rompre l’équilibre qui a été arrêté avec les libéraux et les conservateurs, et in fine d’affaiblir ce qui a été obtenu. Je plaide donc pour l’intégration de ce texte en l’état, et en prévoyant une clause de révision qui permettra le moment venu d’en améliorer, encore, le contenu. Je plaide également pour que toutes les conséquences de l’intégration de cette charte soient tirées en particulier celles liées à l’existence de “compétences interdites”. Ainsi l’article 137.6 de l’actuel traité exclut des compétences de l’Union les rémunérations et l’exercice du droit de grève alors que l’article 28 de la Charte mentionne explicitement ce dernier droit. Je plaide enfin pour que cette charte soit contraignante et ouvre des voies de recours élargies devant une Cour de justice réformée pour être capable de faire face à cette charge nouvelle.

B. Faut-il encore développer le marché unique?

Que peut-on attendre de la Convention concernant la réforme des trois piliers de l’Union européenne ? Une fusion. On peut en effet raisonnablement espérer qu’une majorité de conventionnels plaident pour de notables avancées sur la voie de la communautarisation (même si des mécanismes décisionnels ad hoc devront être repensés) de la Justice et des affaires intérieures (3ème pilier) au-delà de ce qui a été fait avec le traité d’Amsterdam, et de la politique étrangère et de sécurité commune (2ème pilier). L’approfondissement du marché commun et de l’Union économique et monétaire sera quant à lui l’objet d’une forte bata ille entre la droite et la gauche. En effet le marché intérieur, et plus encore la zone euro, ont besoin pour être optimisés d’outils capables d’assurer la coordination des politiques économiques nationales (budgétaires et fiscales) pour favoriser la croissance et la création d’emplois et pour équilibrer le pouvoir de la Banque centrale. Au-delà, une concurrence sainement organisée ne pourra faire l’impasse d’une coordination de l’emploi, des politiques sociales et des systèmes de protection. L’enjeu est, dans notre conception, d’aller jusqu’au bout de la logique du marché unique qui doit dépasser la stricte et totale libre-circulation des marchandises. Cela doit nous permettre d’intégrer le modèle social européen, de reconnaître ainsi l’existence de biens collectifs européens et de sortir les services d’intérêt général de leur statut de dérogation.

Pour cela, les Socialistes européens s’accordent à penser qu’il est temps de redéfinir les missions de l’Union européenne, notamment en réécrivant les articles 2 et 3 du Traité y compris pour y renforcer le droit à l’environnement et le droit des consommateurs. Certains des objectifs qui y sont déjà énoncés (“un développement harmonieux, équilibré et durable”, “un niveau d’emploi et de protection sociale élevé”, “la cohésion économique et sociale”) doivent pouvoir être mis en oeuvre avec la même efficacité que la règle de la concurrence pour la réalisation du grand marché et des objectifs économiques et monétaires. Il faudra pour cela définir dès l’article 2 du Traité ce qu’est le bien commun à l’échelon européen. Ces principes et ces objectifs définis à un niveau constitutionnel, il importera de les mettre en application par l’élaboration des politiques communes grâce à une adaptation des compétences et des instruments de l’Union. Dans ce contexte je plaide notamment pour que les grandes orientations de politique économique (GOPE) soient complétées par des orientations de politique sociale et deviennent les GOPES.

Enfin il faut que les mécanismes de décision en matière de politique fiscale et sociale soient à la fois assouplis grâce au vote à la majorité qualifiée au Conseil et démocratiquement contrôlés par l’intervention en codécision du Parlement européen, la consultation des parlements nationaux et l’organisation d’un véritable forum permettant l’expression politique des partenaires sociaux. La méthode ouverte de coordination, porteuse de grands espoirs au sein de la société civile, pourrait à mon sens permettre une complémentarité appréciable sur la voie de l’harmonisation fiscale et de la définition de minima sociaux.

III. Les mécanismes de représentation et de participation au processus de décision

Le citoyen a trois voies d’accès aux instances de décision européenne: les élections, l’action de la société civile et le référendum. L’enjeu pour la Convention est de faire en sorte que ces outils de démocratie soient en mesure de légitimer les lieux de pouvoirs européens.

A. Les élections

La réforme des institutions et des mécanismes de décision devra définir si la balance des pouvoirs favorisera la Commission ou le Conseil. Ce débat distinguera les partisans d’une intégration accrue et les avocats de l’intergouvernemental. Pour ma part, j’estime que l’équilibre qui prévaut à la Convention européenne ne permettra pas de répondre à cette question dans ces termes. Je souhaite donc sortir de ce dilemme binaire pour dégager des pistes de réflexion sur les deux questions majeures qui sous-tendent ce choix cornélien, à savoir:

  • qui désigne le président de la Commission?
  • qui préside l’Union européenne?

A la première question, il faut répondre en reprenant la proposition de l’association de Jacques Delors Notre Europe sur l’élection du président de la Commission par le Parlement européen à l’issue des élections européennes. L’indépendance de la Commission à l’égard des Etats membres est préservée et l’on intr oduit une identification politique conforme à la majorité parlementaire, indispensable si l’on souhaite faire de l’Europe un espace de démocratie et de légitimité capable de décider sur les sujets d’intérêt commun. Cette légitimité pourrait, à mon sens, être renforcée si l’on associait aux parlementaires européens des représentants des parlements nationaux, réunis dans une convention ou plus précisément un congrès, les représentants des Etats membres et de la Commission n’ayant pas vocation à en faire partie puisqu’ils sont déjà présents au Conseil européen. Bien sûr l’élection du Président de la Commission devra également faire intervenir, sous une forme à déterminer, le Conseil européen. Cette rencontre post élections européennes serait également l’occasion d’arrêter un programme de législature pour l’Union européenne sur lequel le Parlement européen en tant que colégislateur aurait un mandat clair, indispensable si l’on souhaite avancer sur des questions comme l’harmonisation fiscale ou l’impôt européen. En associant les parlements nationaux aux événements forts de politique européenne et notamment l’élaboration d’un programme de législature, l’Union ferait ainsi fonctionner au grand jour le principe de double légitimité, et ramènerait le thème de l’Europe au sein des élections nationales. Les électeurs auraient ainsi l’occasion de faire le choix de l’Europe de leur volonté par le truchement des deux scrutins national et européen.

Un président de la Commission ainsi élu aurait la légitimité nécessaire pour être le Président de l’Union et présider les travaux du Conseil européen avec les conséquences qu’il faudrait en tirer au regard de la règle des rotations des présidences. Au coeur de ce dispositif, le congrès apportera un gage de parlementarisme aux grands rendez-vous de l’Europe avec l’action conjointe des députés européens et nationaux.

Les élections ainsi placées à leur juste place au sein du processus, il faudrait compléter le dispositif par une modification du scrutin européen. Dès lors que personne ne propose de remettre en cause ni l’existence du Parlement européen ni l’élection de ses membres au suffrage universel, il faut donner aux électeurs des raisons de se rendre aux urnes en politisant les enjeux, adapter le mode de scrutin à l’objet de l’élection et sortir d’un système qui fait la part belle à la logique des Etats.  

Il faut aussi donner plus de lisibilité à la logique de représentation des députés européens. Car même si, une fois élus, chaque député adhère à un des groupes politiques qui structure l’hémicycle, la base nationale du scrutin place trop souvent les députés européens en situation d’appréhender les débats d’un point de vue national, reproduisant ainsi les débats du Conseil. Pour rompre ce cercle vicieux, un scrutin mixte et paritaire devrait être instauré. Une telle proposition peut paraître utopique, elle est cohérente si l’on souhaite donner un sens aux élections européennes. 10 % des députés devraient être élus à la proportionnelle sur des listes transnationales contribuant ainsi à l’existence de vrais partis politiques européens, à la structuration du débat autour de leurs points de clivages et à l’installation de cet introuvable “espace public européen”. Les 90 % restant devraient être élus à la proportionnelle sur la base de circonscriptions régionales conduisant ainsi à la représentation de ces entités qui jouent un rôle croissant au sein de l’Union, mais aussi si l’on est cohérent à la disparition du Comité des régions.

On le voit à travers ces propositions, il s’agit en réalité non pas de trancher entre des débats théologiques mais bien de trouver la voie vers un dépassement de la méthode communautaire.

B. Faire de la société civile un interlocuteur permanent

La société civile a saisi l’enjeu de la politique européenne et le pouvoir de ses institutions. La plupart des associations et des ONG transnationales (et quelquefois nationales) ont installé un bureau de représentation à Bruxelles et font un démarchage efficace auprès des acteurs institutionnels, comme s’ils tentaient de combler le déficit démocratique en agissant directement auprès des instances de pouvoir. Ces voix doivent être entendues. La Convention européenne est un bon exemple des passerelles qui doivent être jetées entre les institutions européennes et la société civile. Cependant la clôture des travaux de la Convention ne devra pas sonner le glas de cette concertation fructueuse. Avant même les séances de la Convention spécialement consacrées à entendre les représentants de la société civile, la réunion du 3 juin dernier entre le Groupe PSE du Parlement européen et ces mêmes représentants a révélé les attentes de cette dernière à être plus fortement associée à l’élaboration des objectifs de politique publique. La société civile compte sur notre soutien, nous ne devons pas la décevoir. Dans cette perspective il me semble que les Socialistes européens doivent insister pour la création d’une base légale capable de promouvoir le dialogue civil avec les associations et ONG à l’échelon européen sous la responsabilité et la coordination de la Commission. De façon plus spécifique, il est urgent de donner aux partenaires sociaux la place qui leur revient en marge de l’élaboration de la politique économique, de l’emploi et de la politique sociale en général. Il s’agit donc de renforcer le dialogue social, et de lui offrir davantage de reconnaissance. L’inscription du dialogue social parmi les objectifs de l’Union (articles 2 et 3 du traité) serait une manière d’en faire une des bases du modèle socio-économique européen. A partir de là son influence s’en trouverait renforcée dans les politiques relatives au marché du travail, dans la définition de la politique macro-économique et la mise en oeuvre des objectifs définis au Conseil européen de Lisbonne.

C. Le référendum

Enfin les travaux de la Convention européenne, tels qu’ils auront été repris par la Conférence intergouvernementale devront faire l’objet d’une ratification nationale. Si l’Europe ne doit plus se faire dans le dos des peuples, il est incontournable qu’un processus d’association étroite et directe des Européens soit trouvé pour approuver ou sanctionner la décision des Etats. Même si je mesure le risque potentiel de hiatus entre le débat politique au niveau européen et la sanction référendaire au niveau national, je continue de penser que l’instauration de référendums simultanés dans les Etats membres serait la meilleure manière de doter la nouvelle Europe d’une légitimité forte, d’en renforcer l’espace public et de redéfinir le contrat entre les citoyens et l’Europe.

Le rapport de force au sein de la Convention européenne est incertain. Mais l’expérience de la Charte a montré que l’alchimie de la méthode conventionnelle nous permet de faire passer nos priorités les plus importantes, si l’on obtient le soutien de la société civile. La première réunion de contact entre le Groupe PSE et la société civile le 3 juin dernier a d’ores et déjà fait la preuve d’une grande convergence de vue, notamment sur les services d’intérêt général, la question des ressortissants des pays tiers, la modernisation de la notion de “famille”… J’espère que sur l’ensemble des points que je viens d’évoquer, cette alliance percutante pourra se poursuivre pour faire du résultat de la Convention européenne, une réussite civique et sociale.

Pervenche Bérès is the Head of the French Socialist delegation at the European Parliament, Member of the Convention on the Future of Europe and Vice-Chairwoman of the PES group, responsible for relations with civil society at the Convention.

For more analyses see The European Policy Centre’s

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