The state of the European Union after the first 25-member European Council

The paper analyses the impact of enlargement on the EU at the time when the Union is split over the Iraq issue and is in the process of negotiating on its first constitution.

Les commentaires, ces derniers mois, sur l’état de l’Union m’ont frappé par leur côté superficiel, émotif, presque spasmodique. En quelques semaines, le sentiment d’accablement le plus noir, au pire moment de la crise irakienne, a fait place à un moment d’exaltation et d’acclamations lors de la clôture des travaux de la Convention et de l’adoption du projet de Constitution. On le voit, il est difficile d’apprécier la situation avec objectivité.

I. L’état de l’Union au lendemain du premier Conseil européen à vingt-cinq pays : Thessalonique, juin 2003.

1. Des éléments positifs

Politiques communes et capacité de décision des institutions européennes.

Depuis mon retour à Bruxelles, où je sers pour la 3ème fois, j’ai pu constater à quel point les politiques communes dans chaque domaine fonctionnent et cela malgré ce que l’on a pu lire sur les répercussions inéluctables de la crise irakienne sur la bonne marche des institutions européennes.

L’Europe fonctionne, au premier chef dans la sphère économique, sa première vocation. Un exemple : on se souvient qu’il y a une dizaine d’années, le principe même de l’intervention communautaire et les initiatives de la Commission en matière de contrôle des aides de l’Etat, de politiques de nationalisation et de privatisation étaient contestés jusque dans leur légitimité, car ces questions touchaient à la souveraineté des gouvernements nationaux. Aujourd’hui, le Commissaire Monti prend des décisions douloureuses pour l’économie des Etats membres, parfois en radicale contradiction avec les options de politique économique des gouvernements, parfois avec des conséquences profondément perturbatrices pour les entreprises. Pourtant, si certaines décisions sont contestées y compris par la voie juridictionnelle, quant à leur opportunité ou quant aux critères mis en oeuvre, leur légitimité ne l’est presque plus jamais.

La réforme de la PAC (politique agricole commune), intervenue fin juin 2003, en est un autre exemple. Si l’on pense à l’image, véhiculée au plus fort de la crise irakienne, du manque de solidarité entre les membres de l’Union et de l’incapacité du Conseil à décider, le quasi consensus dégagé sur cette réforme sonne comme un démenti spectaculaire.

L’élargissement est un fait acquis.

A Thessalonique, personne ne s’est étonné de la présence autour de la table, pour la première fois, des chefs de gouvernements des dix futurs Etats membres. Pourtant, le traité d’adhésion avait été signé à Athènes deux mois auparavant seulement, les nouveaux pays ne seront membres que le 1er mai 2004 et les Quinze, à l’exception du Danemark, n’ont pas encore procédé à sa ratification.

De même, on se souvient, au sommet de Copenhague en décembre 2002, des difficultés auxquelles avait donné lieu la définition du calendrier des négociations d’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie. A Thessalonique, en revanche, les dates-objectifs pour l’achèvement des négociations (2004) et pour l’adhésion effective (2007) ont été retenues sans grandes discussions. Les optimistes y verront, sans doute, une manifestation de confiance dans notre capacité à faire face aux élargissements à venir. Et le sommet, organisé par la présidence grecque à la suite du conseil européen, avec la participation des pays des Balkans, donnait déjà le sentiment que l’Europe se préparait déjà à accueillir, bientôt, de nouveaux membres.

Une politique européenne de défense en marche.

En 2003, l’Union européenne a lancé deux opérations militaires: l’une en Macédoine, l’autre en République démocratique du Congo (RDC). La seconde est sans doute la plus significative, dans la mesure où elle se déroule sans utilisation des moyens de l’OTAN. C’est certainement, à ce jour, l’expression la plus achevée de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), fondée en 1998 par la Déclaration de Saint-Malo, et inspirée par l’idée que l’Europe devait être dotée d’une capacité d’action autonome en matière de défense. L’opération très difficile menée aujourd’hui à Bunia, en RDC, offre à l’Union la possibilité d’établir la spécificité et la valeur ajoutée de sa contribution, à savoir la maîtrise d’une panoplie d’instruments (militaire, diplo-matique, financier, humanitaire) au regard de l’OTAN, aux compétences exclusivement militaires, ou à une opération à l’initiative d’un seul Etat.

La Convention et le projet de Constitution : une réussite qui n’allait pas de soi.

Le résultat remarquable auquel a abouti la Convention n’était en rien évident. Je reconnais volontiers que je me demandais, avec d’autres, sur quel projet pourraient se rejoindre le plus fédéraliste des parlementaires européens et le plus nationaliste des représentants gouver-nementaux… Et comment une assemblée aussi hétéroclite avec ses représentants gouvernementaux, ses parlementaires nationaux et européens, pratiquement sans procédure de décision interne et donc contrainte au consensus, réussirait à trouver un accord sur un texte unique.

Le fait est que la Convention a été plus productive que les précédentes conférences intergouvernementales, victimes, semble-t-il, d’une sorte de loi des rendements décroissants, depuis Maastricht, jusqu’à Amsterdam et Nice. Elle a réussi à concevoir un ensemble institutionnel relativement cohérent et probablement plus efficace. J’ajoute que la méthode a été exemplaire quant à sa transparence : la Convention se réunissait en permanence dans un lieu ouvert, où allaient et venaient journalistes et public.

2. Des raisons d’être moins optimistes

Le projet de constitution laisse certaines questions ouvertes :

L’éventuelle non-ratification du projet de Constitution par un Etat membre.

Le projet constitutionnel sera-t-il repris, à leur compte, par les gouvernements des vingt-cinq pays de l’Union européenne ? Que se passera-t-il si l’un d’eux ne ratifie pas effectivement le traité constitutionnel ? Rien n’a été prévu, et sans doute ne pouvait l’être, pour faire face à l’éventuelle défaillance de l’un des Etats membres.

Les risques d’instabilité du système institutionnel.

La mise en place d’une présidence stable du Conseil européen est certainement opportune, car le Conseil européen est la clé de voûte du système institutionnel et tout doit être fait pour lui donner les moyens d’agir efficacement, dans l’intérêt de l’Union. L’enjeu est d’apporter au système le leadership dont il a besoin Aussi faudra-t-il veiller à ce que ce président soit en mesure d’y contribuer ; le fait qu’il dispose d’un mandat à temps plein et détaché de toute fonction nationale ne doit pas avoir d’effet négatif sur son autorité ; il ne saurait s’assimiler à un fonctionnaire international, fût il de haut niveau. Il faudra donc veiller à ce que l’organisation du Conseil dans son ensemble, et de sa présidence, permette effectivement au Conseil européen et à son président d’exercer pleinement leurs responsabilités.

La principale faiblesse du projet, ou du moins la plus grosse incertitude sur ses conséquences pratiques, concerne, c’est du moins mon sentiment personnel, la Commission. Il était sage, de la part de la Convention, de conserver le ” triangle institutionnel “, qui a fait ses preuves, et de ne pas le modifier par la désignation d’un pôle dominant ou d’un exécutif unique. Car à ce jour, il n’existe pas de consensus pour que soit la Commission, soit le Conseil joue ce rôle et concentre le pouvoir.

La Convention a donc choisi d’essayer de renforcer chacun des angles de ce triangle, et c’était la bonne démarche. Mais la recherche du consensus en son sein l’a conduit à poser un principe d’égalité absolue des Etats membres dans la composition de la Commission. Est ce bien fidèle à l’esprit de l’institution ? La légitimité et la représentativité de la Commission, transformée en une sorte d’assemblée parlementaire, sans pondération en son sein, ne risquent elles pas d’en être profondément affectées ?

Des déceptions dans le domaine de la gouvernance économique.

Les propositions concernant la gouvernance économique, la coordination des politiques économiques, la gestion des politiques fiscales (la possibilité de décider à la majorité qualifiée dans ce domaine), le renforcement de l’Eurogroupe sont en deçà de nos ambitions. Il est vrai que les tentatives d’aller plus loin se sont heurtées à des résistances farouches. Mais le résultat me semble nettement en deçà de ce qu’exige une gestion efficace de la zone euro et de sa monnaie.

Pour autant, le projet de constitution reste globalement un ensemble très positif, et constitue probablement un point d’équilibre entre les positions et sensibilités existant aujourd’hui en Europe. Il est certes perfectible, et il me semble qu’il serait légitime que certaines imprécisions, ou certaines questions laissées ouvertes faute de temps ou de consensus, soient évoquées par la CIG pour parfaire le texte. Cependant, ses équilibres institutionnels fondamentaux ne pourront, ne devront pas être modifiés dans le cadre de la conférence intergouvernementale, sous peine de démanteler l’ensemble du projet. Or la priorité est sa mise en oeuvre effective dans les meilleurs délais.

Que vont devenir les politiques communes dans une Europe à vingt-cinq, puis à trente Etats ?

Une politique agricole commune plus modulée

Même si la PAC est maintenue pour l’essentiel, avec des mécanismes de régulation, des instruments de gestion du marché, un principe de solidarité financière, elle sera moins unifiée, moins harmonisée et davantage modulée entre les Etats membres, entre les productions, les régions et entre les catégories d’agriculteurs. Il s’agit là d’une évolution naturelle, voire bénéfique. Mais, c’est aussi un vrai changement par rapport à ce qu’avait été la première véritable politique intégrée unifiée, commune aux Européens, dans un secteur économique essentiel.

Justice, affaires intérieures : majorité qualifiée et “reconnaissance mutuelle”

La perspective de l’application de la majorité qualifiée dans le domaine judiciaire est très positive et c’est l’un des points, assez curieusement, les moins controversés du projet constitutionnel. Par ailleurs, faute d’un véritable pouvoir judiciaire européen, le principe de ” reconnaissance mutuelle ” permettra que chaque pays membre reconnaisse, sans trop de conditions, les décisions des autres Etats de l’Union et les garanties qu’apportent leurs systèmes judiciaires. Mais cette reconnaissance mutuelle ne va pas de soi ! Même entre la France et l’Allemagne, malgré l’engagement politique , la coopération administrative et judiciaire qu’entretiennent nos deux pays depuis des décennies, l’adoption de certaines règles communes en matière de garde d’enfants ont demandé des années de négociations, pas totalement achevées d’ailleurs… Que penser alors des futures négociations entre vingt-cinq pays, sans guère d’expérience de leurs systèmes judiciaires respectifs ?

Un changement d’échelle qui oblige à revoir les méthodes de travail L’Europe, et le Conseil en particulier, n’est plus ce cercle restreint qui délibère de façon collective pour aboutir à une décision. La réforme des méthodes de travail, du fonctionnement quotidien de l’Union n’a pas été suffisamment anticipée, pour faire face au bouleversement qu’est le passage de 15 à 25 Etats membres. S’y ajoute le risque de certaines incompréhensions entre les ” anciens ” et les ” nouveaux ” , que l’on n’avait pas connu lors des élargissements précédents.. Sans doute les nouveaux Etats membres estiment-ils que les Quinze ne portent pas une juste appréciation sur la dureté de l’effort qu’ils ont dû consentir pour changer radicalement leur système politique, éco nomique et social. Leur sentiment est que l’on a beaucoup exigé d’eux et qu’en comparaison, l’OTAN s’est montré infiniment moins rigoureuse pour les admettre en son sein. On remarque aussi leur attachement très vif à une stricte application du principe d’égalité entre les Etats membres et leur méfiance pour ce qui pourrait s’apparenter à un transfert excessif de souveraineté.

Quel projet pour l’Europe ?

La crise irakienne a révélé, plutôt qu’elle n’a suscité, des divergences sur la vocation de l’Europe et la manière de la concevoir vis-à-vis de l’extérieur, en particulier du grand partenaire américain. L’idée d’une Europe-puissance, capable de développer sa propre analyse et de l’expliquer, capable d’agir par elle-même – y compris, lorsque nécessaire, au prix d’une différenciation – est elle loin de faire l’unanimité et probablement n’est-elle pas non plus majoritaire.

La question sous-jacente touche à la nature même du projet européen, en particulier pour ceux qui aspirent à une Europe capable d’autonomie, d’exercer pleinement son rôle dans le monde. Les divergences d’approche à cet égard me semblent plus profondes que celles qui peuvent séparer anciens et nouveaux Etats membres, grands et petits pays, fédéralistes et souverainistes.

Ce dont l’Europe a besoin : Un leadership, des objectifs clairs et des instruments adaptés

1. Quel leadership pour l’Europe ? Le système européen a su parfaitement équilibrer les influences, les institutions les unes par rapport aux autres, les conceptions fédérales et intergouvernementales. Il souffre cependant aujourd’hui d’un manque de clarté dans sa direction. Considérons les moments où l’Europe a été la plus efficace, par exemple l’époque des années 1986 – 1992: le président de la Commission Jacques Delors et le couple Mitterrand-Kohl exerçaient un leadership fort, l’objectif était clair – la réalisation du Marché unique de 1992 -, les instruments adaptés à l’objectif – ceux qu’avaient défini l’Acte unique. La machine fonctionnait alors avec une efficacité qu’elle n’avait pas connue auparavant ni vraiment retrouvé depuis.  

Aujourd’hui, la Commission est notoirement plus faible, le Parlement est une force de contrôle et pas d’entraînement, le Conseil souffre d’une désorganisation et d’une incapacité collective à formuler un cap. Voilà ce qui justifie la proposition “franco-britannico-allemande” d’un président du Conseil européen. Car, dans cette Union étendue et complexe, le Conseil européen reste l’instance revêtue de la plus forte légitimité, capable de lancer des impulsions et d’entraîner l’ensemble du système. Mais il est aujourd’hui plus tributaire que jamais des aléas d’une présidence tournante. Nous avons besoin d’un président capable de garantir une certaine stabilité au Conseil européen, pour lui permettre de mieux fonctionner collectivement..

2. Vers une union politique à quelques-uns ?

Quels sont les objectifs sur lesquels pouvons-nous nous réunir à vingt-cinq ? Et quels sont ceux qu’il est plus judicieux de mettre en oeuvre à quelques-uns ? Un premier objectif, très ambitieux et auquel nous devons absolument nous astreindre, est la réalisation pleine et entière du marché unique à vingt-cinq pays dans un premier temps, puis avec la Roumanie et la Bulgarie, et plus tard avec les pays de l’ex-Yougoslavie.. En revanche, nous ne pourrons vraisemblablement pas réaliser, à vingt-cinq ou trente Etats, à échéance raisonnable, toutes les potentialités du traité de Maastricht : la citoyenneté européenne, une politique étrangère commune, une politique de défense commune…. Si l’on admet cette distinction entre les objectifs – Marché unique à vingt-cinq, puis à trente, et union politique à quelques-uns -, comment les mettre en oeuvre et les faire coexister ?

Politiques de solidarité et union politique.

Dans la conception française, les politiques de solidarité sont le contrepo int naturel du Marché unique et font de l’Union européenne autre chose qu’une simple espace économique. Ces politiques de solidarité doivent donc être menées à vingt-cinq, mais peuvent-elles être authentiques si ce qui les justifie profondément, à savoir l’ambition de faire entre nous une union politique, ne se réalisait qu’en dehors du Marché unique et avec un cercle restreint de pays ?

Coopérations renforcées : dans le cadre ou en dehors des traités ?

Comment organiser la cohabitation entre les deux cercles – ensemble des pays de l’Union européenne et cercle restreint -, c’est-à-dire comment résoudre le fameux problème des coopérations renforcées ? Celles-ci se heurtent depuis l’origine à une même difficulté qui relève de la quadrature du cercle : ceux qui veulent agir à quelques-uns se demandent pourquoi ils devraient passer par les contraintes des institutions existant pour tous, et ceux qui ne souhaitent pas participer à l’action se demandent pourquoi ils donneraient l’autorisation à quelques-uns d’utiliser les institutions collectives. Le moyen d’échapper à cette contradiction, c’est la possibilité d’agir à quelques-uns en dehors du cadre des traités, quitte à organiser un jour une convergence, comme cela a été fait pour l’espace Schengen. Mais cela suppose qu’il y ait, au moins entre deux pays, une volonté politique de franchir un pas décisif dans un domaine donné.

Pierre Sellal a mené une carrière dans le cadre des Nations Unies, du Commerce extérieur et de l’Europe. Après avoir été, de 1997 à 2002, directeur du cabinet d’Hubert Védrine, ministre des Affaires étrangères, du gouvernement Jospin, il est, depuis un an, Ambassadeur, représentant permanent de la France auprès de l’Union européenne.

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